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不明的外国人和重罪犯进入美国。
但是，国内外仍然存在不少问题。特别是在移民控制领域，现行体制根本不够
完善。例如，追查外国学生的新制度还未有效实施；一年过后，出现了令人尴尬的
事情，9。11中一个关键的劫机犯的签证得以延期，而且，有十多个在调查名单上的
恐怖分子曾被允许进入美国。
阿什克罗夫特的办法面临的一个重要问题是，公民的自由会受到侵害。这触及
到了反恐战争的核心：如果我们放弃自己的权利和自由，那么“赢得”这场自由之
战又意味着什么呢？在9。11之后，国会通过了美国爱国者法案，这已经放松了对电
话窃听和隐私权的限制。这些限制是在20世纪70年代初制定的，当时，政府对公民
权利的侵犯让人心寒，它给美国民主制度留下了挥之不去的阴影。获取广泛公共记
录的渠道日益增多，还有被称为“偷窥”的保密条款、搜查条款等等，都引起了人
们的特别关注。但是，到目前为止，在理论上，爱国者法案影响最大的是美国的穆
斯林、许多向美国移民的国家、还有其它一些来自伊斯兰国家的团体。过去的几个
月里，各个不同民族的人都被要求留下指纹、确认身份；对签证和入籍问题的处理
非常严厉，现在，若某人被怀疑与恐怖分子有关联时，在没有指控的情况下就可以
被监控，实质上是单独囚禁。但是，至少在表面上，爱国者法案每年都可能“寿终
正寝”，在扩充条款之前，该法案每年都要接受公众审查并且进行重新确认。
虽然非常强调“松散联盟”的价值，但是，外国政府与美国的合作仍然存在问
题。训练菲律宾士兵，协助与恐怖分子作战的行动已经启动。在采取行动时，美国
还必须与自身留在菲律宾的殖民主义遗产做顽强的斗争，这包括20世纪90年代初，
美国最后撤出菲律宾而引发的复杂情感。美国军队未被允许直接参与战斗，美军仅
仅是扮演支援者的角色。然而，对于打击劫持两名美国人的伊斯兰恐怖分子和游击
活动而言，600 名美军特种兵和空中支援是有效的。但是，在菲律宾南部，不断的
挑衅依然存在，零星的恐怖分子爆炸事件和其它恐怖活动表明，这些地方的恐怖威
胁会长期存在。
在也门，从20世纪90年代后期开始，双方恢复邦交的模式还在继续。2002年和
2003年初，美军部队在也门确定并打击了一个恐怖分子团伙，还逮捕了其它一些在
该地区活动和藏匿的恐怖分子。但是，一些被也门拘捕的恐怖分子逃跑了，这或许
得到了官方的默许。
摩洛哥则长期与美国开展合作，在解决阿… 以分歧的长期努力中是一个有价值
的合作伙伴。显然，它与美国情报部门的合作，粉碎了袭击直布罗陀海峡过往军舰
的阴谋，它还移交了其它一些嫌疑犯。像埃及和许多海湾国家一样，长期以来，约
旦也积极支持美国。
另一方面，美国与巴基斯坦的关系更为暧昧。巴基斯坦是美国在阿富汗行动的
关键，它一直保持合作，移交了一些恐怖嫌疑犯，积极配合美国的反恐行动，在一
定范围内协助美国在阿富汗的军事行动。2003年6 月，巴基斯坦发动了最大一次军
事行动，参加的部队约有七万人，它们进入部族控制地区，消灭塔利班和基地组织
的残余分子。但是，强硬的原教旨主义力量已严重渗透到该国的安全和情报网络中，
内部的争执使得巴基斯坦政权正处于危险之中。巴基斯坦也是圣战学校所在地，其
中一些学校非常激进，并且招募年轻人参加恐怖组织。圣战学校接受伊斯兰慈善机
构的资金援助，经常散布极端思想，在未来几年里，它始终是一股主要的祸水。到
目前为止，巴基斯坦对学校实施了课程改革，降低其作为恐怖分子招募中心的作用，
但实际收效甚小。只有完成了这些工作，巴基斯坦内部才会稳定，才不会成为我们
所面对的恐怖威胁的来源。
在美国针对伊拉克的行动中，还存在一些预想的好处，包括对其它潜在的核武
器扩散者、赞助者和与勾结恐怖分子的人发出警告。但是，叙利亚和伊朗都没有调
整自己的政策，如果有什么区别的话，那就是叙利亚和伊朗积极鼓动对美国在伊拉
克的战后行动进行抵抗。当然，北朝鲜也传递出信息，要尽快发展核武器，以便对
美国潜在的军事行动提供威慑。尽管伊朗还是“松散联盟”中的一国，政府先前也
曾吹嘘要与之合作，但是在2003年夏天，不断流传着一个谣言，伊朗人收留了基地
组织的高层人员，。
下一个国家是沙特阿拉伯，大多数9。11事件的劫机分子都是从沙特招募的。沙
特一直实行一种双重策略：一方面，利用美国达到安全和经济目的；另一方面，支
持和资助瓦哈比伊斯兰教派及其长期以来的反美论调。但是，因为政府认为，与其
支持恐怖活动相比，在伊拉克战争中与沙特的合作更为重要，或者仅仅认为，与实
际情况相比，沙特与美国合作得更好，难道沙特就能逃脱罪责吗？两者看起来都有
可能。
在美国，尽管9。11之后未发生任何袭击事件，但是，有关针对我们的来自国外
的恐怖威胁和我们周围暗藏的恐怖组织的警报声此起彼伏。如果世界各地估计有7
万到10万基地组织训练有素的隐藏分子，那么，目前的结果表明，许多艰苦的工作
还没有展开。发动伊拉克战争是否有利于这些问题的解决（似乎很有可能），这场
战争是否会危及反恐活动，是否会激化伊斯兰国家的反美情绪，对此仍然存在着争
论。
或许正如所预料的那样，在国内，由于注意力转向伊拉克，那些降低美国的脆
弱性、增强应对能力的各种措施都受到了影响。2002年6 月，国内安全部宣布成立，
它把政府内最薄弱和最困难的部门组织在一起，职员多达16。9万人，综合预算高达
340 亿美元。虽然战略已经公布，计划也已成型，但是，由于涉及机构的重组，国
土安全部的工作量是惊人的。在官僚重组的政治问题上，如人事冻结、计划和支出
悬而未决、谋求职权等等，大多数部门耗费了几个月的时间。
艰难的选择
首要工作是，我们应该为政府和私人部门设定标准。要确定标准，必须进行艰
难的选择，这反映出一种轻重缓急和哲学思辩。例如，2003年夏天，对于美国的重
要基础设施或者保护次序的名单尚未达成一致。保护的标准应该是什么，看法也不
一致。
危险警报接二连三地响起，特别是国际互联网的安全和相关技术的脆弱性更大。
实际上，最具讽刺意味的是，由于害怕商业信誉受到进一步损害，处境最危险的企
业最不愿承认失败。因此“市场”不能解决这一问题；只有政府指导的标准才可能
有效。对于一个本能地拒绝对商业活动实施管制的政府来说，这提出了一个长期性
的难题。
以港口安全为例，媒体 报道不断指出，每年流入美国港口的几百万个集装箱
存在着危险，但是，这些危险尚未得到有效控制。在2004年度的财政预算中，即使
再批准10亿美元的追加拨款，估计也满足不了这一领域现有需要量的一半。
即使所谓的第一轮应对部门，即在重大恐怖袭击中，那些可能在第一时间到达
现场的部门，如当地的消防、警察部门和医院，也缺乏设备和应对能力，这是骇人
听闻的。根据外交关系委员会2003年6 月的一项研究，全国消防部门所拥有的通信
设备只够一半的消防员轮换使用；呼吸设备只能满足三分之一的需要；在可能使用
大规模杀伤性武器的地区，警务部门缺乏必要的防护服以维护现场治安；在过去两
年里，中等城市的警务人员数量下降了16％ ；公共卫生实验室缺乏基本的设施；对
于紧急应对部门可能遇到的危险物质，大部分城市无法进行鉴定。而且，在整个美
国，急需能共同使用的应急通信设备，迫切需要大幅度提高城市搜救能力。
看起来，弥补这些不足需要追加数十亿美元，一些人宣称，未来5 年内，需要
的额外资金高达1030亿美元。但首要任务是，确定准备状态的标准，它可以作为一
个尺度，用以真正评估我们所必须做的准备工作。这些标准的确还未形成。一旦建
立起来，政府就能够提供紧急资金，其它一