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的敌对攻击。对于北方联盟的集结，塔利班束手无策，精确打击的美国特种部队对
这一集结给予了协助。2001年11月9 日，马扎里沙里夫首先陷落，随后，北方联盟
的部队包围了昆都士，向喀布尔挺进，几周之内，塔利班政府在其老巢坎大哈城覆
灭。
这是一次精心筹划、组织严密的行动，它以非凡的速度取得了令人惊异的胜利。
行动动用了约300 人的美军地面部队，几百架舰载飞机、远程轰炸机，还有不到3000
人的陆军和海军陆战队士兵，他们对周边国家的几个空军基地，包括在波斯湾建成
的军事设施担任警戒。的确，塔利班军事力量十分脆弱，但是，这次军事行动表明，
美国实力可以遍及全球，美国不怕承受地面人员损失的风险，强大的美国军事技术
也能有效打击更为偏远、军事上落后的部队。
12月初，塔利班垮台后，第一次大型的军事行动展开了，这是向特拉博拉地区
缓慢、谨慎地推进，据称，那里是奥萨马·本·拉登的隐匿处和堡垒区。美国特种
作战部队给予了协助，在空中精确打击的支援下，来自阿富汗当地部落的联军驱散
了敌军。事态逐渐明朗，这仅仅是基地组织的一次断后行动，当地阿富汗部落让许
多的敌人从网中逃脱。
此时，那个曾经战胜了塔利班的高明战略已经把战机贻误了，人们会逐渐意识
到，这是战略性的失败。像许多局部胜利和早期的转折点一样，人们的注意力很快
就转移了。在国内外，推翻阿富汗塔利班政权会产生整体的公众效应，这当然很重
要，但是除此以外，事实上，这是采取军事行动消灭基地组织的绝佳时机。美国的
目标应该是全面摧毁恐怖分子网络，而不仅仅是打败支持他们的国家。当敌军快速
地逃入周边地区时，我们已经错失了战机。基地组织只是被打散了，他们并未被摧
毁。我们再也不那么容易找到他们了。
9。11事件后，一开始，五角大楼内的一些军方领导人认为，要取得胜利，在阿
富汗可能要部署大量的美军地面部队，单独依靠空军，甚至以特种部队支持当地的
抵抗力量最终是不会成功的，对这一点存在着分歧。而实际情况是，争论的双方都
说对了一半。国防部长拉姆斯菲尔德及其下属认为，空袭将会非常有效，投入特种
部队的人员损失风险是可以控制的，他们是正确。而布什总统无疑看到了这样做以
及采取些行动的紧迫性，越快越好。绝不能做不必要的拖延。
但是，资深的陆军专家强调，需要大规模军队，一个或两个美军师来承担决定
性的任务，这也是正确的。事实证明，塔利班政府的迅速垮台，使得美国无法及时
部署必要的增援部队。一个重要的战机被错过了，这也是五角大楼计划偏好的令人
不安的前奏，这种偏好引发了2003年伊拉克战后稳定中的诸多问题。
但是，这并不是错过的唯一的机会，甚至不是反恐战争中的第一次失败。它还
出现在国际外交层面。9。11事件后的一段时间，全世界人们都对美国表示了强烈的
同情，但是，我们却浪费了一个机会，美国可以籍此建立一个全面解决恐怖主义问
题的强有力的国际联盟，而不是局限于纯粹的军事力量，而且，建立联盟也有助于
分担一些反恐斗争所承受的巨大的政治、外交和经济负担。一开始，美国的行动就
没能在联合国争取到合法性。虽然，联合国通过了谴责9。11恐怖事件的决议，但是，
美国却一直没有采取更有力的措施，例如，将可疑组织列为罪犯、构建新的国际反
恐法律体系等等。相反，联合国却强烈谴责了作恶者并表示了哀悼，随后，它还支
持切断某些恐怖组织资金来源的行动。
北约组织也被遗忘在一边
北约组织也被遗忘在一边，尽管美国是其重要的成员国。在北约秘书长的极力
主张下，北约宣布，9。11事件符合北大西洋公约第5 条所述情形，即对美国的攻击
就是对所有北约成员国的攻击。而实质上，北约被告知，美国一旦做出任何决定都
会立即通知它。盟国对美国给予了援助，几架装有北约机载警报和控制系统雷达的
飞机被派往美国，但是，美国却没有将北约盟国和机构纳入其计划之中，布什政府
最终将它们排除在外。正如布什政府的一名高级官员告诉我说，“没有人将会告诉
我们应该炸哪里，不应该炸哪里”。对许多美国的亲密朋友和盟国来说，这是令人
痛心的时刻，这也是一个策略上的失误。
9。11事件之后的几个星期中，在联合国与全世界范围内，对美国的同情持续高
涨，这提供一个独一无二的契机，国际社会、国际法和北约盟国的坚定承诺本来都
可以参与到反恐行动中来。但是，事实并非如此。
相反，在阿富汗，当美国努力扩大战争范围，使其超越纯粹的军事行动的时候，
它主要采取双边形式与其它国家开展合作，它们彼此交换情报，深化在识别与追踪
恐怖分子上的早期协作，努力确定并切断恐怖组织的资金来源。自20世纪90年代以
来，联邦调查局与其它联邦机构逐渐转向这类错综复杂的联络工作，他们认为，最
好是通过双边渠道来解决。
但是，采取这一方式的困难几乎立即显现出来。首先，各国法律不同，因此，
国与国之间对认定犯罪证据的定义和要素也不相同。另外，许多国际网络本身并未
参与恐怖主义活动，而是给予各种各样的后勤和通讯网络支持，对于这类活动，很
难成功地提起诉讼。对电子证据，例如，通过电话监听和无线电截听获得的谈话内
容，法律程序的处理方式也有所不同。这些困难还搀杂着情报共享的老问题，诸如
利用“敏感渠道和方法”获取的情报，或者有时还包括东道国所反对的情报收集活
动等。
结果，一些非常明显的基地组织嫌疑犯仅仅被拘留起来，或者拘留后就释放了，
在德国和西班牙更是如此，因为在这些国家，法律体系更为缜密。然而，对于一些
国家，比如我们的盟国，美国不能选择动用军事力量，而基地组织成员则隐藏在这
些国家，密谋和实施针对美国及其民众的军事行动。
曾经出现过一种局面，人们呼吁建立类似北约组织这样的统一机制。但是，各
国不愿承受昂贵而又艰难的重担，如修改法律或诉讼程序，或者详细调查本国的居
民。利他主义和友谊并不足以使其它国家全力以赴地反对恐怖主义。与之相反，他
们的国际行动遵循着国内的政治议事日程。这正是北约组织的精妙之处，在北约内
部，由于政府必须面对国内选民来确定自己的立场并保护选民利益，这样，国际问
题就转化为国内政治问题。布什政府反对其它国家通过北约完全参与反恐行动，这
既是对自身实力的过高估计，也反映了某种美国式的傲慢，同时，还缺乏对其它国
家制度和政治程序的尊重。
美国只能与一百多个政府进行双边较量，这样，有些事情相当难办，与反恐战
争一样复杂和敏感。因此，在一个松散的联盟内，那些在上层听起来容易的事情，
在政府的基层，执行起来证明是相当的困难，因为要承受沉重的负担。结果，尽管
在全世界有数以千计的基地组织嫌疑犯落网，但是，恐怖网络并未（现在也没有）
被粉碎。
与此同时，在国内，美国首次采取行动，在情报和司法执行部门内部实现了信
息共享，查找恐怖分子的踪迹。在爱国者法案和FBI 行动程序变动的授权下，美国
开始实施严格的信息分享，交换了上万名被怀疑的恐怖分子名单，并且与数据库信
息进行了搜索和比对。国防部和情报部门拥有资料，它们与司法部、联邦调查局等
部门协同工作。这样，反恐行动以几乎前所未有的强度和广度迅速展开了。
在同一时期，白宫的国土安全部负责领导各个政府机构，尝试处理更广泛的问
题。迫切需要的是，在联邦、州和地方一级实施系统性的行动，而不仅仅是确认和
拘禁潜在的恐怖分子，同时，还要降低社会面对恐怖袭击的脆弱性，强化袭击发生
后的应变能力。国土安全部的首要任务是，评估并优先考虑机场、其它基础设施、
船运集装箱、边境、互联网、生物危害等领域的脆弱性，同时，组织预防和应对措
施，并提供相应的资源。这是一�