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③参见J。C。Carter；Law；ItsOrigin；Growth；andFunction（NewYorkandLondon；1907）；p。115：“在立法出现的时候；它的范围起初与公法的范围几乎是重合的；而私法的范围则很少被立法所触及。”
一如我们所见；正当行为规则无须是刻意制定的；尽管人们渐渐学会了以刻意的方式改进或改变它们。与此相对照；政府则是一个刻意的人为发明物；然而；除了最为简单且最为原始的政府形式以外；政府本身也不能完全由统治者的特定命令加以操纵。统治者建立组织的目的乃是为了维护社会秩序和抵御外敌；并逐步为人们提供越来越多的其他服务。随着这种组织变得越来越不同于那种含括了所有公民私人活动的更具包容性的社会；它也就要求拥有属于它自己的独特规则；并用它们来确定它自己的结构、目标和职能。然而；这些支配政府机器的规则却必然会具有一种不同于整个自生自发的社会秩序立基于其上的那些普遍的正当行为规则所具有的特征。政府机器所需要的规则就是组织规则；它们的目标有如下述：一、实现特定的目的；二、对那些规定了应当完成某事或应当实现特定的结果的肯定性命令（posi…tiveorders）进行补充；三、为实现这些目的而建立各种使政府得以有效运转的机构。这种组织规则附属于那些指定了应予追求的目的并为不同的机构规定了各种任务的特定命令。它们在某个特定情势中的适用；不仅要取决于特定机构所承担的特定任务；而且还要取决于政府的即时性目的。除此之外；这些组织规则还必须建构一个有关命令的等级体系；并根据这个等级体系来确定不同的办事机构的职责以及它们各自享有的自由裁量权（discre…tion）的范围。
即使是对于一个除了实施正当行为规则以外不承担任何其他任务的组织来说；以上所论也是适用的。甚至在这样一种组织当中；即应当由它加以实施的正当行为规则在其间被认为是给定的组织当中；也还需要有另一套规则来支配它的运转。在这个意义上讲；有关程序的法律和有关建立法院组织的法律都是由组织规则构成的；而不是由正当行为规则组成的。虽说这类组织规则的目的也是为了确保正义；而且在其发展的早期阶段甚至还是为了实现一种有待“发现的”正义（从而对于实现正义来说；处于早期发展阶段的这些组织规则或许要比那些已被明确阐明的正当行为规则更重要）；但是从逻辑上来讲；它们仍然有别于正当行为规则。
但是；就那种专为实施正义而建立起来的组织而言；如果说人们在通常的情况下还很难对那些界定正当行为的规则与那些调整这种行为之实施的规则做出明确的界分——再者；如果说正当行为规则也可能确实被界定为只是那些经由某种特定的程序才得以发现的规则——那么；就政府机构逐渐承担起来的其他服务项目而言；显而易见的是；这些服务活动就必须受另一种规则的支配：这种规则所调整的是政府机构对于受托的物质资源和人力资源所拥有的那些权力；但是它们却并不赋予这些政府机构以支配公民私人的权力。
即便是一个享有专制权力的统治者；如果不制定一些一般性规则去处理细小且具体的事务；也是不可能以那种事无巨细的方式统揽一切的。然而；统治者的权力范围通常来讲并不是无限的；而是由人们就他的权力所持有的普遍意见决定的。由于统治者有责任进行实施的法律被认为是一劳永逸给定的；所以；主要是在他所享有的其他权力的范围及适用方面；他常常发现有必要寻求那些代表公民的机构的认同与支持。
因此；甚至当内部规则被认为是给定的并或多或少是不可改变的时候；统治者也常常需要为采取某些特殊措施而得到授权；这是因为他想在实施这些措施的时候得到他的臣民的合作。在这些特殊措施当中；最重要的可能是税收措施；而且也正是由于统治者需要赢得人们对征税的认同；议会机构应运而生了。①因此；为了这个目的而建立起来的代议机构的首要关注点；从一开始就是政府的事务；而不是制定狭义上的法律；尽管这些代议机构也可能被要求对业已公认的正当行为规则进行确认。然而需要指出的是；由于实施法律被认为是政府的首要任务；所以支配政府活动的所有的规则也就渐渐地自然而然地被冠以了同样的称谓——即“法律”。上述“合二为一”的发展趋向很可能得到了政府的推波助澜；因为政府也往往欲求把法律所必须获得的尊严和尊重同样地赋予它的组织规则。
①参见CourtenayIlbert；LegislativeMethodsandforms（Oxford；1901）；p。208：“英国的立法机构原先并不是为了立法而是为了财政的事务而建构起来的。它的首要职能并不是制定法律；而是批准拨款事项。”
第一卷 规则与秩序
在英语当中；没有任何一个术语能够明确地、毫不含混地把一种由权力机构制定、“确定”或“设定”的命令与那种在人们并不知道其渊源的情况下便为他们普遍认可的规则区别开来。有时候我们会说“颁布法”（enactment）；但是“制定法”（statute）这个更为人们熟悉的术语又常常被用来指称那些包含着多少有些一般性的规则的颁布法。①因此；在本书的讨论过程中；凡是在我们需要采用一个精准的术语对此加以描述的时候；我们往往会征用一个希腊词thesis（即“外部规则”）来描述这种“被确定的”法律。
①参见J。C。Gray；NatureandSourcesofLaw；secondedition（NewYork；1921）；p。161：“一项制定法（statute）就是一项一般性规则（rule）；而立法机构所作的要求一个镇向TimothyCoggan支付100美元的一项决议（resolution）；则不是一项制定法。”
由于所有立法机关的主要活动都始终是对政府加以指导；所以一般来讲；“对于法律人的法律（lawyer'slaw）；英国议会确实既无时间也无兴趣”。①如果这种做法的结果只是使法律人的法律为立法机关所忽视并且把它的发展工作交给了法院；那原本也是无关宏旨的。但是事实并非如此；因为这种做法实际上常常会使法律人的法律在议会裁定政府措施从而也是在服务于特定目的的过程中被附带地、甚至还是漫不经心地被改变了。立法机构对那些牵涉到内部规则所调整的问题所做的任何裁定；都会改变或取代那种内部法律；至少对于正在受理的案件是如此。作为一个治理或支配性机构；立法机构不受任何法律的约束；而且它对特定问题所做的决定也与一般性规则具有同等的效力；并将取代任何一项这样的现存规则。
①CourtenayIlbert；上引书；p。213。
代议机构（representativeassemblies）所通过的绝大多数决议；当然并不确立正当行为规则；而只是指导政府所采取的措施。在过去；实际情况很可能一直都是这样的。①在1901年；人们是这样谈论英国立法的；“在每年度的制定法汇编中；有十分之九的内容是关于行政法的；而对过去四个世纪以来的GeneralActs的内容进行分析；我们也很可能会发现相似的比例”。②
①参见J。C。Carter；上引书；p。116：
“我们在大量的制定法规汇编中发现；其中大量的规定尽管是以法律形式出现的；但是它们并不是真正意义上的法律。这些规定所涉及的是为维护国家的公共事业提供拨款；用于建设收容所、医院、校舍以及各种各样的其他公共设施。它们不过是国家参与商业活动的记录。国家乃是一个庞大的公益公司；它从事着大量的商业活动；而为此所做的规定；虽然采取了法律的形式；却与会议记录或普通公司有关它们行动的记录并没有本质的差异……。从实质上看；整个庞大的立法体系；主要局限在公法方面；而它对私法的影响则是间接的或微弱的；其目的也只在于使不成文的习惯法能够得到更容易且更为确定的实施。”
亦可参见WalterEagehot；TheEnglishConstitution（1967）；World'sClassicsedition（Oxford；1928）；p。10：“立法机构名义上是在立法；然而事实上；它却发现自己的首要任务乃在于建立并维续行政机关”；另见该书p。119：
“的确；有大量的立法；用法理学的标准术语�