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缺乏基本的认识。正式而系统的行政复议制度尚不存在。
1989年，在市场经济和民主法制这两股力量的推动下，我国制定了《行政诉讼法》。该法的出台，提出了建立正式的行政复议制度的要求。《行政诉讼法》规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请行政复议，对行政复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议、对行政复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。为了落实《行政诉讼法》的上述规定，1990年11月9日，国务院第七十一次常务会议通过了由原国务院法制局起草的《行政复议条例》，该条例于同年12月24日发布，于1991年1月1日起正式施行。1994年，根据实践中出现的新问题，国务院又对《行政复议条例》作了修订。
《行政复议条例》共10章，57条。它明确界定了行政复议的性质和目的，即维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益；规定了合法、及时、准确和便民的复议原则。规定了行政复议的管辖、复议机关、复议审理和决定、期间和送达、法律责任等。以《行政复议条例》为契机，行政复议活动的各个环节都有了相对明确的法律依据。《行政复议条例》的施行，标志着我国行政复议制度的正式确立。
自1991年复议制度施行以来，全国各级行政机关共受理复议案件约22万件。在维护和监督行政机关依法行使职权、保护行政相对人的合法权益方面，复议制度都发挥了积极的作用。然而，与立法的预期目的相比，同时参照行政诉讼和信访工作的情况来看，行政复议制度的作用还没有得以充分的发挥。自1991年至1997年底的七年间，各级人民法院共受理行政诉讼案件约30余万件，大大高于同期的行政复议案件。从年度的分布情况看，1994年以前，每年的行政诉讼案件比行政复议案件只多5000余件，自1994年以后，行政诉讼案件的数量迅猛上升，有的地区已高出行政复议案件一至两倍。其中，多数情况是没有经过行政复议而直接向人民法院提起行政诉讼的。以黑龙江省为例，据估算，每年至少有近两万起案件本来是可以成为行政复议案件的，事实上，1996年以前，黑龙江省各级行政机关每年所受理的复议案件总数不超过2000件。（参见赵威等：前引
书，第9页）行政复议的范围要比行政诉讼大，而且行政复议不收费，程序简便，依照常理，复议案件本应当远多于诉讼案件。因此，前列数字的巨大反差表明，《行政复议条例》设定的行政复议制度是有问题的。
《行政复议条例》确定的复议申请范围较窄，和诉讼大致相同，没能体现复议的特色；申请复议的条条框框较多，相对人申请复议不方便；没能充分保护行政管理相对人的权益和安全，这导致相对人往往不敢申请复议，因为“胳膊拧不过大腿”，“胜一案子，输一辈子”；一些行政机关规避法律，想方设法蒙蔽行政相对人；有些行政机关的机构设置不合理，不设立专门的行政复议机构或专职的复议工作者；有些复议工作者因为怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理，即使受理，也总倾向于作出维持决定，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。
基于上述原因，久而久之，行政相对人就对复议机关失去了信任，认为复议工作者官官相护，复议是无用的走过场。很多人宁愿舍弃免费而简便的复议程序，选择繁琐、耗时且花钱的司法程序，和政府对簿公堂；也有大量群众走上了层层上访的道路。周汉华先生对此曾有精彩的描述：“我们看到，一边是年复一年、数以百万计的信访案件和上京城、省城、县城讨说法的川流不息的人群，以及各级政府机关为平息这些诉求而投入的巨大人力、物力与心力。另外一边是为权利保护而设计的行政复议……等争议解决制度不同程度的出现了闲置甚至萎缩的征兆，尤其是行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件数量不断下滑，几乎成为被人遗忘的角落。”（《环球法律评论》，2004年春，第5页）正是基于对上述问题的认真严肃的反思，并出于充分发挥复议制度功能的拳拳之心，从1996年起，国务院开始在总结《行政复议条例》实践经验和教训的基础上，研究和起草《行政复议法》。
《行政复议法》：复议制度的新进展
经过三年的调查和研究，1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》，该法于1999年10月1日正式施行。（当时的）全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生认为：《行政复议法》的公布和实施，是“行政复议制度的新进展”。（张春生主编：前引书，第2页）
与原有的《行政复议条例》相比，现行的《行政复议法》确实有重大的完善和发展，复议制度本身的主体性也日益突显：第一，从阶位上看，原有的复议条例只是国务院的行政法规，是为了被动地配合《行政诉讼法》的实施而制定的，它依附于《行政诉讼法》。《行政复议法》则是全国人大常委会的法律，是和《行政诉讼法》效力平等的规范。复议法的起草者则自觉而主动地把复议制度确定为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。（杨景宇：关于《中华人民共和国行政复议法（草案）的说明》）第二，扩大了可以申请复议的具体行政行为的范围，并在一定限度内把抽象行政行为变成了复议审查的对象。第三，进一步贯彻便民原则，复议申请的期限从原来的15天延长到60天，允许口头申请，并确立了县级地方人民政府转送复议申请的义务。第四，强化了对复议活动的监督，严格了行政机关和复议工作者的法律责任。
这些改革措施，确实是重大的制度进步，“标志着我国行政复议制度的高度发展和完善，并将使行政复议工作进入一个崭新的时期”。（赵威等编著：前引书，第4页）这种评价是中肯的，绝非不负责任的吹捧。真正的制度建设，总是绵延不息的时间之流漫长积累的结果，也只能通过无数次的局部的渐进的改革而实现。人们不会也不应该认为，现实中的制度是绝对完美的，它总存在这样那样的缺陷；人类无限追求完美的天性，也使他们不会满足于眼下的改革。然而，正因为如此，人类必须客观面对并珍爱已有的改进，仔细体会它的用心，认真挖掘它的意义；任何制度都是由人来实施的，制度实施的好坏，在很大程度上取决于实施者的综合素质。《行政复议法》取代《行政复议条例》，是亲民和便民原则的伟大实践，标志着行政机关在制度建构中的主体意识的觉醒，是中国行政复议制度的历史积累的开始。
实践也证明，《行政复议法》确立的制度进步是有一定成效的。广州市的情况就说明了这一点。1999年，广州市政府法制办行政复议处收案137件，应诉案2件；2000年，收案量剧增至204件，应诉案1件；2001年，收案201件，应诉案32件。整个广州市的行政复议机关，1999年收案539件，2000年收案量攀升至745件。就全国范围而言，2001年，全国行政复议案件突破8万件大关，达到历史最高点。
当然，这些数字不能完全说明问题，但是，前后的反差，至少说明，《行政复议法》在一定时期内重建了公众对复议制度的信任，强化了公众运用复议制度来解决行政争议的意愿。但是，没多久，复议收案量就开始一路走低，一些地方和部门出现了受案数量的负增长，同时，复议机关的应诉案件却急剧增长：例如，2000年以前，广州市政府法制办行政复议处应诉案的收案数从未超过5件，2001年则猛升至32件；在2000年后，整个广州市行政复议机关的应诉案的收案数则几乎翻番式的增长：1999年是110件，2000年是243件，2001年是280件，2002年是410件，2003年是795件。尽管同一时间，行政诉讼案件的数量也出现了类似的下滑现象，但考虑到行政复议不收费和更便捷的特点，考虑到最近几年是中国社会各种矛盾空前爆发乃至激化的时期，考虑到�