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③ 董寐编著：《中国政府》，世界书局1941 年版，第164 页。
① 董寐编著：《中国政府》，第161 页。
② 王世杰等著：《比较宪法》，商务印书馆1936 年版，第573 页。
① 吴宗慈：《中华民国宪法史》前编，第213 页。
合并提出省制16 条，其主要内容大致规定省议会权限、省长任命、省参事会组织大纲等。但在审议时，双方又发生分歧，时值发生督军团干涉宪政，反对派议员纷纷提出辞职，致使审议会不足法定人数，无法讨论，未及通过。6月12 日，国会再度被解散。
从国会再解散到临时参议院的成立正当国会进行制宪时，反段祺瑞与拥段祺瑞势力为了争夺统治权展开了激烈斗争。首先是在制宪问题上围绕中央集权还是地方分权展开斗争的。这一斗争，在国会的党派中反映出来。这时国会中最大的国民党已分化成许多小党派，组织呈现涣散状态，以“政治商榷会”为名进行活动，从总体说属于反对派。而仅次于国民党的进步党，却已废党立派，以“宪政研究会”名义进行活动，基本上属于拥段派，并与黎元洪、冯国璋及西南军阀有一定联系。这两大派中拥段派的研究系主张采用一院制，实行中央集权，省长任命，反对省制入宪和省长民选。反段派的商榷会则坚持《草案》中规定的两院制，主张实行地方自治和省长民选。9 月18 日，宪法会议对省制问题进行审议时，两派发生激烈的争吵，以至相互辱骂、斗殴。事后研究系议员通过各省督军，对商榷会议员大加指责。1917 年1 月1 日，江苏督军冯国璋联合22省军政长官，通电北京政府，要求总统信任总理，总理秉持大政，同时警告国会，力持大体，早定宪法，不要干涉行政。从而开创了督军团威吓总统和国会的先声。其次，在参战问题上，围绕是否参加第一次世界大战，发生“府院之争”。以总统黎元洪为首的集团，反对参战。以国务总理段祺瑞为首的集团，主张参战。国会站在黎元洪一边。段祺瑞为了达到目的，通过督军团以武力加以威胁，先后逼黎签发对德绝交令和国务院通过的参战案。但是，黎元洪以督军团干政和参战案未经国会同意拒绝签署。段祺瑞在无可奈何情况下，于5 月7 日将对德参战案提交国会。10 日，国会开始讨论时，段祺瑞采取伪造民意的办法，用金钱收买北京城内军人、警察、乞丐、杠夫和无业游民，组织所谓的“陆海军人请愿团”、“五族共和团”、“政商学请愿团”、“北京市民请愿团”等名目繁多的请愿团3000 多人，在陆军部人员指挥下，手执方旗，散发传单，包围国会，声言必须当天通过对德宣战案，并冲击会场，打伤议员20 多人。①国会被迫宣布停会。接着内阁成员相继提出辞职，内阁总理段祺瑞成为孤家寡人。19 日，国会再次开会，决定参战案待内阁改组后再议。于是，段祺瑞恼羞成怒，利用督军团名义，借口宪法草案中关于不信任权及解散权须经参议院同意等条文不适合国情，呈请总统解散国会，改制宪法。国会针锋相对，呈请总统免去段祺瑞总理职务。黎元洪以《中华民国临时约法》中总统无权解散国会，提出解决时局办法是总理辞职。5 月23 日，他在英、美支持下，利用人民反段情绪，免去段的总理职务，以伍廷芳代理。至此，黎段之间的矛盾达到白热化。
段祺瑞被免职后，避居天津，发表通电，声称：“查共和各国责任内阁制，非总理副署，不能发生命令效力，以上各件（指任免令），未经祺瑞副署，将来地方因此发生何等影响，祺瑞一概不能负责。”他公开号召各省军阀脱离中央，并在天津设立“独立各省总参谋处”，武力倒黎，声言：“出① 邹鲁编：《中国国民党史稿》第4 册，商务印书馆1944 年增订渝版，第1070 页。师各省，意在巩固共和国体，另定根本大法，设立临时政府、临时议会。”①5 月29 日，皖系与奉系督军纷纷通电独立。
在此情况下，黎元洪内外交困，一筹莫展，只得求救于驻在徐州的张勋。6 月1 日，黎下令调张入京调解。张勋本是一个梦想恢复清帝的复辟狂，得到命令后，并取得段祺瑞“解散国会，推倒总统后，复辟一事，自可商量”②的默许。6 月7 日，张勋以“调停”的名义率领5000 多名辫子军从徐州北上。8 日到达天津，发表通电向黎元洪提出“调停”条件，限三日内下令解散国会，否则不负“调停”责任。9 日，先头部队进京向黎元洪示威。黎在张的压迫下，只好答应“调停”条件。6 月13 日，由步兵统领江朝宗代理国务总理副署，下令解散国会。于是，恢复不到1 年的国会再度被解散。
张勋进京后，从7 月1 日到12 日导演了一幕拥清帝复辟的丑剧，遭到全国人民同声申讨和反对。避居日使馆的黎元洪发出“特任段芝泉（祺瑞）总理国事，并电请冯副总统依法代行职权。在冯副总统未能正式代理之前，一切机宜，统由段总理便宜处理”的通电①。7 月3 日，段在天津马厂誓师，兵分三路进军北京，张勋彻底失败，复辟分子如鸟兽散，溥仪再度退位。段祺瑞利用张勋复辟既达到解散国会、推翻黎元洪，又捞到成为“再造民国”功臣一箭双雕的目的。他继续担任国务总理后，以“中华民国已为张勋复辟灭亡”为由，提出“今国家新造，应仿照第一次革命先例，召集临时参议院，重定国会组织法，再行召集新国会”②。7 月20 日，国务院会议通过成立临时参议院决议，并通电各省征求意见。这个通电得到北洋军阀统治下各省的附和，却遭到坚持恢复旧国会的孙中山和西南军阀的反对。
但是，段祺瑞一意孤行，公然声称：“一不要约法，二不要国会，三不要旧总统。”③9 月29 日，他一方面命令筹备新国会；另一方面下令各省选派5 名议员组成临时参议院。1917 年11 月10 日，临时参议院正式成立。14日，选出皖系政客王揖唐、那彦图为正副议长。临时参议院成立后，一是修改国会组织法和两院议员选举法，二是议决废除旧组织法中关于参议员由各省议会选举的规定。1918 年2 月8 日、7 月12 日先后以冯国璋（代理大总统）名义公布修改后的组织法和选举法，以便成立新国会。
孙中山的护法和非常国会的召开1917 年7 月，段祺瑞继续掌握北京政权后，不顾各方面的要求，拒绝恢复《中华民国临时约法》和国会，公然召集临时参议院作为御用工具，引起孙中山极大的义愤。孙中山一直把《中华民国临时约法》和国会视为资产阶级民主共和制度的象征，他指出：“约法为民国命脉，国会为法律本原。国会存，则民国存，国会亡，则民国亡。”①为了“攘除奸凶，恢复约法，以竟① 刘绍唐主编：《民国大事日志》第1 册，台北版，第88 页。
② 《复辟始末记》上卷，上海文艺编译社1917 年版，第19 页。
① 张国淦：《近代史片断的纪录》，《近代史资料》1978 年第2 期。
② 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965 年7 月版，第272 页。③ 觉民：《天津通讯》，《民国大新闻报》1917 年7 月22 日。
① 《大元帅致西南护法各省将帅电》，《军政府公报》第49 号。
元年未尽之业，雪数岁无功之耻”②，1917 年7 月6 日，孙中山由上海抵达广州，进行护法斗争。在广州欢迎会上，他揭露段祺瑞等人，“以假共和之面孔，行其专制之手段也。故今日变乱，非帝政与民政之争，非新旧潮流之争，非南北意见之争，实真共和与假共和之争”③。19 日，孙中山发通电邀请国会议员南下护法，指出：“江河流域，已为荆棘之区，唯西南诸省，拥护共和，欢迎国会。诸君宜自行集会。于粤、滇、湘各省，择其适当之地以开会议，而行民国统治之权，如人数不足，开紧急会议亦可。”④21 日，海军总长程璧光与第一舰队司令林葆怿发表宣言，脱离北洋政府。不久，滇督唐继尧、海军总司令李鼎新也通电护法。7 月下旬，部分议员相继到达广州。8 月18 日，孙中山召集在粤议员120 多人举行谈话会，商讨召开国会，由于到达议员不足法定人数，决定召开国会非常会议，履行职权。
1917 年8 月25 日，国会非常会议在广州召开。由于参议院议长王家襄、众议院副议长陈国祥未能南下护法，�