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须知政府者，一国主权之所属。使主权而诚完全无缺，其于一国之事，固无所不当问。而问之者为一人，为一众，为通国之人，所不论矣。近世政治家，为恐治权太盛，因之而酷烈狭隘之政兴也。则为分别焉，曰某事某事，若宗教之皈依，若社会之言论，无虑数十端，皆政府之所不宜过问，而务听其民自便者。又曰，某事某事，如兵如刑，则政府之所必宜事，而事之必甚力者，但其为数愈少愈佳。其为说如此，然自吾术言，则言此者，将以适一社会一时代之用乎，抑以为至理定法，各国之所宜共由耶？苟如前言，其说庶几可用，若如后义，则大谬不可行也。何者？国于天地，以所当时势民材之不齐，每有今所可任自由，而百年以前，乃政府之所必事者，亦有在此国可任自由，而彼国必为政府所管理者，等而论之，斯大误矣。即如宗教皈依自由，此至于今，几于五洲所同认，咸谓政府于此，必不可稍加抑勒沮禁者。然此事虽在英国，亦至额理查白之代，乃发其端。至于法、意、西班牙诸国，则宗教自由，不及百余年，岂彼古人皆聩聩者？夫为国所求，端在治安，而以保护性命财产为最急。凡可以致此者，政府固无所不用其权力。今试问宗教自由之说，使行之于十字军盛行之世，将欧之社会，为安为危，为治为乱，则古人所为，不必尽无说矣。盖国当古之世，不仅同种同文之群，而后可合也，且其所事之神必同，其所服膺之道理是非亦必同。其不同者，且不愿与之同国，强而同之，则难作矣。且此何必远求证乎？中国海禁开通以来，所定条约，大抵由外人作主，此亦事势之无可如何者也。而其中之最不幸，则莫若传教之一事。夫传教非不幸也，所不幸者，出于兵力之余。而当治外法权未收之日，此其事验，皆吾与诸公所亲见者矣。一教案之起，文明社会，人人为之悲伤。然欲求此事之不再见，不识远在何时。除非教士相约，不往内地，或吾国于教育普及四字，实实办到，而二者又皆今不可必之事也。西友宓克尝云：中国如一种沙石，而西教如水，水注入石，及冬而冻，春来齑粉矣。此真吾国莫大之隐忧也。然溯其祸始，只坐外人传教一事，吾国有保护之责，而无准否之权。民人信教自由，则诚自由矣，而其祸乃如此，不独教士被戕者之可哀也，而其果之结于吾国者，乃大哀已。
然此是旁论，乃明政府当问之事，相时为之，初无限制，而民之自由亦以智、德、力三者程度为高下，初无可为典要者。但此时吾辈正经之事，乃是区别国家。而所以为区别者，即在政府所事不事之异同，然欲观所事不事，须先察一切政府所共事之事。所共事之事，则所谓政府之天职是已。粗而举之，则海陆之兵也。兵者何？以法部勒国民，使之共守国也，静则为守，动则为攻。故定和战者，其权必属于政府。其次莫如刑，西国刑权独立，此是最后之事，其初则政府主之，所以锄强梗、诘奸欺，以保民之身家者。刑法而外，则有民法。民法所以平争讼，正质剂，责契约。此皆荦荦大端，政府所同事者。天演之阶级愈进，将政府之机关愈密，不但愈密，亦且愈灵。虽然，政府进矣，而民群亦进。民群进者，职业弥繁，而通功易事之局大也。产业降殊，力作亦异。譬如初级社会，其始皆农也，皆兵也，其产业大较皆田宅耳。时有百工，则禄以代耕，为社会所共养者。浸假或速或迟，此局必变，于是实业繁兴，其相待日益复杂。有制造、有通商，而母财之积日多；产业不止田宅，一切可动之浮产亦兴；圜法乃立，钱币乃行，而又有以信用行，而代表钱币者，则为楮钞；有美术、有科学，文教大开，书籍侈富，教育之事兴焉，而大小学堂林立。凡此皆民群演进之现象也。虽其事不必关于政令，而政治界之问题，往往因之而异。当一事之出也，有问者曰：此宜为政府所放任而听民自由乎？抑政府所宜干涉，而为之立法制耶？譬如通商，宜因之而立商部乎？假于文学，将因之立文部乎？凡此问题，其于各国也，有然有否。于是其政府之职业异，而政府之性情有时亦从以异。斯类别见矣。
德国学者之言政治，于此等处最为精审。彼于政府，于兵而外无所问者，谓之兵政府War state，Der Kriegstaat，他若刑政府Law State，Der Rechstaat，商政府Trade State，Der Handelsstaat警察政府Police state，Der Polizeistaat，凡此专于一事者也。若夫于国事无所不治者，则谓之教化政府Culture State，Der Kulturstaat。其为繁称如此。然自我视之，其所分政府不外二等，一专一总而已。今所问者：政府所治，将如科学家言，谓政府之智，不越常人，所当事者，但求封疆无警，境宇治安，居民无扰，即为至足，其余一切，宜听社会自谋，无取为大匠斫乎？抑从宗教家言，谓国家之立，固有最高尚之目的，故不独保民已也，乃至宗教行谊，科学美术，皆宜为之乎？又约而言之，直问教化政府有当否耳。
诸公应记前言，政府权界，与所处之时地为对待。然则不佞若云此等问题，不能答以十分死语，当不以我为非。虽然，其见于历史者，各国之公论云何，则固可得以历指。自吾国言之，唐虞三代以还，至于今世，固无一非教化政府，元后作君作师，为民父母，其权岂有界域？至于征诸西国，则自明季十七世纪以来政论大起，当时人语，皆谓宗教政权虽二实一。此说历久而衰，而政家权界，宜有限制之言，继之而出。逮英国威廉马利独立之代，宗教自由之义，经无数之流血而后行。此后欧洲，又有商业之争，大抵主保商之说。由此而入十八世纪，当吾康、雍之世，至于乾隆，而西士始群然以国家权界为太宽。其愿望过奢，转无益于社会。卢梭政论，为革命先声，亦以政府所问过烦，人民受治太过为说。当此之时，若宗教、若教育、若商政、若政治，诸家之说，往往多同，于是群主因任自然无扰无为之义Laissez－Faire，Laissez Passer。盖其意以为伦有君臣，其事由不得已。受治本人道苦趣，而非可乐之端，故其权力，即不能去，亦宜删缩至于无可复减之地位。反言之，即斯民宜令得享最大自由是已。夫此语为是为非，关于人道最巨，今不佞且不为定论，但云至今其说尚为欧洲多数之所持。而十九世纪前半，欧洲现象，大抵成于此说。且至于今，大有东渐之势，而将于吾国社会大著果效者也。
所不敢云其语为是为作者，盖鄙意以为，政权乃对待之事。昨日之所是，可为今日之所非；此际之所祈，可为后来之所弃。国众有大小之殊，民智有明暗之异，演进程度，国以不同，故于此中，不得立为死法。即如十八世纪无扰之说，至于近世，其所致之反动力亦多。故于一切政事之中，其说有全胜者，而亦有不全胜者。全胜，如宗教自由是己。乃至自由商法，则虽得亚丹斯密AdamSmith之大力，而所胜者仅在三岛。若夫欧、美二大陆间，至今商务，犹为政府之所保护而维持，则众目所共睹者。甚矣！政之不可以一端论也。
二十余年以往，正鄙人游学英国之时，当日政府风气所趋，则大主干涉主义。如教育一事，向为政府所不关者，至是乃大收其权，而有学部之设。不特初级教育，有强逼之政，务求通国无不识字之人民；即高等教育，国学庠序之章则课程，亦由议院更定。乃至卫生检疫，亦经部署，为置专官。凡此皆向日政府所不过问者也。先之以德、法，而英、美亦接踵而为之。
尤有异者，此之所指，不过见于行法一权而已，而议法之权，所扩充者，尤不胜计。使行法而过于干涉，民尚有执持自由，与为抵抗之意，独至议立新法，则人无异言。故十九世纪之后半，各国议立之法，殆过于旧典之所留存者。盖前此律令法典，大抵奉行其旧，而政府以行法为本业，以立法为无干己事也者。主和战、征赋税、恤灾眚，一切皆政府所力行。独至更张法制，则谦让未遑，若以谓凡此先祖父之所贻留，吾辈舍率由遵守，无他事也。至十九世纪之季，乃大不然。行法之权，尚有裁省，至于议立法令，损益章程，则责无旁贷。立之可也，废之可也，坛之可也，损之可也，但使国民大众，悉表同情，一时国论，有所专主，议院取而扬榷讨论之，无几时，新法立矣。故旧日政府，所汲汲者，议法