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所赢得信赖的提升造成了一些损害，也为随后几周伊拉克人展开深入的、更有组织
的抵抗提供了机会。
“随机应变”是难以避免的
在3 月20日，当战斗打响时，美国海军陆战队有4 个团可以动用。在科威特，
美国陆军仅保有7 个作战旅，即第3 步兵师3 个旅、第101 空降师3 个旅、第82空
降师1 个旅，第101 空降师的一些部队还未作好出发准备。到4 月11日，当摩苏尔
和提克里特陷落时，随着第2 骑兵团和第173 空降旅的到达，在伊拉克的美国陆军
增加到7 个旅。5 月1 日，布什总统宣布，在伊拉克的大规模军事行动结束。到5
月底，随着第1 步兵师的一个旅、第1 装甲师、第4 步兵师和第3 装甲骑兵团的到
来，在伊拉克的陆军数量达到17个陆军旅。此时，尽管姗姗来迟的增援部队已经抵
达，但长时期的混乱使得军事构想的最终结局产生了一些疑问。
也许有人认为，在现代战争中，“随机应变”是难以避免的，因为集结更大规
模的部队，或及早开始集结，可能会破坏寻找外交解决方案的努力。但是，当局自
己的声明与这一看法相互矛盾。按惯例，在实际开始调动之前很久，部队的部署就
已经宣布了，其规模被夸大了，给人的印象是，它比实际投入战斗规模更为庞大。
有些人建议，相对小的地面部队组成是意外的，国防部长唐纳德。 拉姆斯菲尔
德对计划和部署的不断质疑，使得部署过程被完全打乱，以至于所需要的部队无法
运达，而最终，指挥官接受了这一点，不想提出反对去面对部长的愤怒。还有些人
认为，所有这一切都是拉姆斯菲尔德坚持控制财政成本的结果。也就是，额外的部
队将留在原地，直到的确需要他们的时候。有些人认为，拉姆斯菲尔德正在证明他
的观点，即与传统陆军相比，特种部队和海军陆战队具有相对的优势。正如一名官
员评论到：“他总是不那么看重陆军，如同在阿富汗那样。”也许所有这些因素都
发挥了作用。
对军事计划的第二个主要的批评，即计划的真正失败是在最后阶段：它对战后
计划“偷工减料”。在战争中，规划军事行动必须考虑，要为战后的一段时期制定
计划。通常，陆军和联合作战计划会提出一种“四步走”要求：部署、集结、决定
性军事行动、战后军事行动。在战场上摧毁敌军只是创造了胜利的必要条件，而不
是充分条件。胜利意味着不仅要击败敌对的军队，而且更要赢得后续的军事行动，
以实现军事计划的目标和意图。假如这样的话，正如拉姆斯菲尔德所阐明的，目标
包括终结政权、驱逐并破坏恐怖分子的网络、找到并销毁大规模杀伤性武器、铲除
恐怖分子活动、为伊拉克尽快过渡一个“不对临国构成威胁”的、有代表性的政府
创造条件。要获得胜利，就需要有后续的计划，从对战后胜利的定义开始，还要回
过头来，决定必要的军事行动的性质和所需要的兵力。
在这一方面，将美国引入了与伊拉克的战争的所谓政府理念，没有认识到战后
所面临的挑战。
对于战后的伊拉克形势，政府将其解释为一些臆想的问题，诸如尚不十分成功、
“往往对问题估计不足”、除掉了萨达姆就会消除阿拉伯复兴主义的威胁、将恢复
美国大规模的军事和统治、官吏们会继续任职等。
其实，在一定程度上，缺乏准备既是布什政府内部决策和领导能力的结果，也
是美国政府和军队内起作用的更深层的力量和倾向的结果。从一开始，军事计划
（如何进入伊拉克）就优先于战后计划（如何在伊拉克实现真正的目标）。像五角
大楼这样的机构，它只是注重自己核心专家的意见、军事力量的使用，而不是集中
于形势内在的、更广泛的要求。这与国务院和国防部之间不断的官僚政治的争斗交
织在一起，前者要求谨慎与周全，另一方仿佛毫不在意这些问题，决心稳步前进。
直到2003年1 月，白宫决定将战后全部职责交给国防部，这一争斗才尘埃落定。
并不是说，政府内部自身存在着任何真正的机构或组织来支持军事计划。作为
国务院的一部分，美国国际开发署（USAID ）做了一些工作，但它自身决不是规划
和执行机构。曾寻求的在越南进行国家构建的任何表面机构已消失了很长时间。在
其位于宾西法尼亚卡莱尔兵营的战争学院，陆军建立了维持和平机构，但一小队热
诚的讲师已经被再三缩减，按照预算，其工作将要终止，他们正在为此而斗争。20
世纪70年代，反战理想主义兴起，国会曾设立了美国和平研究院，它起着重要的研
讨和学术中心的作用，但是，它不同于空军的兰德，或者海军的海军分析中心，或
者陆军的兰德—阿罗约中心，这些机构接受联邦资助，全面分析一些与武装部队使
命相关联的棘手问题。没有一个官僚政治组织，每年能专门投资数十亿美元来提高
我们在和平行动中的能力。也不存在类似于国防工业的组织，他们有成群的顾问和
院外人士去争取有利的拨款。
由于认识到这一问题，克林顿政府至少试图建立一种内部的协调机制，它或许
能将联邦政府的全部资源整合起来，在处理像海地这样所谓的政府失败问题时，能
够寻求更为成熟和全面的办法。这一过程注重实效，从全面的准备逐步展开，为1994
年美国军队在海地的军事行动提供了退出战略，它使每个部门对政府援助计划的某
一部分负责，并且在各部门副职层面提供了机构之间的协调程序。在本质上，这是
军事参谋计划和命令程序向整个政府层面的扩展，委派各部门去组织和执行特定的
任务。随着1995年颁布的第56号总统令，这一程序已经被正式确定下来。但是，就
政府失败问题所引发的挑战的广度和强度而言，要解决这一问题，即使第56号总统
令确定的程序也是完全不够的。
2002年9 月，当我在参议院作证前，我跑遍五角大楼去核对事实，我失望地发
现，关于战后事务仅仅举行了几次讨论会。我被告知，“在第三层，这是不受欢迎
的主题＇ 文职官员在那里确定国防部的政策＇ ”。当计划最终开始时，它一个被假
设所限制了，即美国的入侵将被大多数伊拉克人当作解放来欢迎。复兴党的力量被
低估了，同样被低估的还有什叶派的党派之争、固有的伊拉克民族主义、叙利亚和
伊朗暗中参战的危险、大量基督徒的美军可能不被当地人所接受这一根本性风险，
尤其是，如果他们靠打仗进入这个国家。
这样，退役中将杰伊。 加纳领导的人道和重建办公室为整个战后行动做准备，
他们关注于一些不太关键的任务。但实际上，首要的问题是恢复秩序和合法性。在
重建开始前就必须解决。杰伊。 加纳不仅没有足够的通讯、交通、治安和人员等资
源以面对这些问题，而且，他隶属于该地区的美国军事指挥官，而不是直接为总统
或国防部长工作。
这种作法的长期效应是，伊拉克的重建使命陷入进退维谷的境地，几乎没有联
合国的权威；美国仓促说服不情愿的盟国和友好国家提供警察、部队、翻译和民用
重建援助，这些可以减轻美军的风险，分担重建和国家构建的重担。美国缺乏国际
权威所接受的重建计划，以此消除伊拉克的法律障碍，或者向各省部署维和人员。
除直接呼吁外，没有任何机制吸引别的国家参与这一使命。布什政府完全没有利用
可以动用的各种工具和支持。他丧失了一系列的机会，这又是其中之一。
具有政治讽刺意味的是，一些多年来对克林顿政府国家构建的努力吹毛求疵，
对“使命恐惧”和“责任分摊”怨声载道的国会议员，对伊拉克的抗议活动视而不
见。他们不愿接受这样的事实，即实际上，美国正在独自应付这一使命，它要比克
林顿总统任期所承担的任何使命都更为困难、危险和不确定。
这带给我们对军事计划的第三个重要批评：那些束缚政府的政治眼罩，它使我
们没有利用可用来赢得战争的为数众多的手段，增加了伊拉克使命的成本和风险。
布什政府完全不愿寻求可从联合国和北约组织（NATO）这类国际机构获得的国际合
法性和支持。不仅没有通过国际合法性来取得优势，而且，在20