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我们称之为“社会”的那种自生自发秩序，也无须具有一个组织所通常具有的那种明确的边界。在一个联系较为松散的但是所涉却较为宽泛的秩序中，往往会有一个或者好几个由联系较为紧密的个人组成的核心，这些核心在该秩序中占据着重要的地位。大社会中的这些特定的“社会”可能会因空间上的毗邻而产生，也可能因一些其他的会使其成员产生较密切关系的特殊情势而产生。这类不尽相同的部分性社会（partialsocieties）往往存在着重合的现象，而且每个个人除了作为大社会的一个成员以外，还可能是众多其他自生自发的次级秩序（spontaneoussuborders）或这种部分性社会中的成员，也同样可能是存在于极为宽泛的大社会之中的各种组织的成员。
在大社会内部的各种组织中，有一种组织通常都占据着一个极为特殊的位置，而这就是我们所说的政府。尽管我们可以想象，如果为型构那种被我们称之为社会的自生自发秩序所必需的最少量的规则在没有一个组织机构强制实施的情况下仍能够得到人们的遵循，那么这种秩序便可以在没有政府的情况下存在，但是，在大多数场合，为了确使那些规则得到遵守，我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的。
政府的这一特殊功能有点像工厂维修队的功能，因为它的目的并不在于提供任何特定的服务项目或公民消费的产品，而毋宁在于确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转。一般而言，这个机制为之服务的目的，乃是由那些操作该机制各个部分的人所决定的，而最终则是由那些购买其产品的人所决定的。
这里需要指出的是，个人会运用这种工作性结构（operatingstructure）为自己的目的服务；然而，负责保证这种工作性结构正常运转的政府，除了担当着强制实施该秩序赖以为基础的规则的任务以外，通常还应当提供自生自发秩序所不能充分提供的其他服务。政府所具有的这两种分立的功能一般都没有得到明确的界分；然而，正如我们将在下文中所见的那样，对政府在实施行为规则方面所具有的强制功能，与它在只须管理那些由其支配的资源方面所具有的服务功能之间做出界分，具有着根本的重要意义。当政府实施其服务功能的时候，它只是许多组织中的一个组织，而且就像其他组织一样，它只是自生自发的整体秩序中的一部分，而当它实施其强制功能的时候，它则是在为维续这个整体秩序提供一项基本的条件。
在英语中，根据“社会”（society）与“政府”（government）这两个术语间的区别来探讨上述两种类型的秩序不仅是可能的，而且长期以来人们也是这样做的。由于我们在这里所关注的只是一个国家（country）中的问题，所以在探讨这些问题的时候，我们没有必要引入“国家”（state）这个具有形而上意义的术语。在很大程度上讲，正是在欧洲大陆思想的影响下、尤其是在黑格尔思想的重大影响下，人们才在以往的一百年中广泛地接受了那种在说“政府”更为合适且更为准确的地方而代之以“国家”（最好用大写〃S〃，即写作State）的做法。然而，那个实施法律或推行一项政策的机构却始终是政府组织；而且在用“政府”已经足够的地方又把“国家”一术语扯进来，并不会有助于问题的澄清。当用“国家”而不是用“政府”与“社会”相对照并以此方式来表示前者是一个组织而后者是一自生自发秩序的时候，它就更具误导性了。
第一卷 规则与秩序
我们的一个主要论点认为，尽管自生自发秩序与组织会始终共存，但是这两种秩序的原则仍不能以我们所希望的任何方式混淆起来。如果这一点尚未得到人们较为普遍的理解，那实是因下述事实所致：为了确定这两种秩序，我们必须依凭规则，然而这两种不同的秩序所要求的规则种类之间所存在的那些重要区别却还没有得到人们的普遍认识。
在某种程度上讲，每个组织也必须依凭规则而非仅受具体命令之约束。组织之所以需要遵循规则的理由，实是与那种使一个自生自发秩序必须只依凭规则的理由完全相同：根据规则而非具体命令来指导个人的行动，有可能使任何人都无法从整体上拥有的知识得到运用。在任何一个组织里，只要其成员不是组织者的纯粹工具，那么，该组织经由命令所确定的就只能是每个成员所应履行的职能、所应达到的目的、以及应予采用的方法所具有的某些一般特征，而必须把所有的细节都交由个人根据他们各自的知识和技术去决定。
组织在这里遇到了任何试图把复杂的人之活动纳入秩序之中的努力所会遇到的问题：组织者肯定会希望个人以合作的方式去运用该组织者自己并不拥有的知识。只是在最为简单的那种组织中，人们才可以想象由单一心智支配所有活动的所有细节。然而，确凿无疑的是，任何人都不曾成功地对复杂社会中所展开的所有活动做到全面且刻意的安排。如果有什么人能够成功地把这样一种复杂的社会完全组织起来，那么该社会也就不再需要运用众多心智，而只需依赖一个心智就足够了；再者，即使真的发生这种情况，这种社会也肯定不是一种极复杂的社会，而只是一种极端原始的社会…而那个以其知识和意志决定每件事情的心智，也很快就会变得极端原始。这是因为那些能够被纳入这样一种秩序之设计中的事实，只能是那些为这一心智所知道和领悟的事实；再者，由于只有他一个人能够决定采取何种行动并从中获得经验，所以也就不会存在惟一能使心智得以发展的众多心智之互动的状况。
那些支配一个组织内部的行动的规则，有着这样一个显著的特征，即它们必定是履行组织所分派的任务的规则。它们的预设是，每个个人在一个确定的结构中的位置乃是由命令所决定的，此外，每个个人所必须遵循的规则，不仅取决于他在该结构中所占据的位置，而且也取决于发号施令的权力机构为他所规定的特定目的。因此，这些规则所调整的只是政府任命的职能机构或执行机构的行动细节。
据此，组织的规则必定依附于命令，而且只能调整命令所未规定的事项。对于组织内部的不同成员来讲，这样的规则会依他们各自被分派的不同角色而有所不同，而且人们也必须根据组织命令所确定的特定目的来解释这些规则。在这样的组织中，如果特定命令不分派职责，也不确定所应追求的目的，那么完全抽象的规则就不足以告诉每个个人何者是他所必须做的事情。
与组织的规则构成对照，支配自生自发秩序的规则则必定是目的独立的（independentofpurpose）和平等适用的：即使未必对所有成员都同样适用，至少也要对整个成员阶层同样适用。一如我们将在下文中所见的那样，它们必须是那些适用于在数量上未知的和不确定的人和事的规则。它们也必须由个人根据其各自的知识和目的加以适用；再者，个人对它们的适用亦将独立于任何共同的目的，而且个人甚至无须知道这种目的。
用我们所采纳的术语来说，这意味着自生自发秩序立基于其上的一般性法律规则（thegeneralrulesoflaw）所旨在实现的乃是一种抽象秩序（anabstractorder），而该秩序所具有的特定的或具体的内容则是任何人所不知道的，也是任何人所不能预见的；然而，那些支配一个组织的命令和规则所服务的则是那些控制着此一组织的人所旨在达到的特定结果。规则所旨在维续的秩序的复杂程度越高，那些必须由指导全局的人所不知道的情势来决定的分立行动的范围就会越大，而且控制也就会越发依赖于规则而不是具体命令。一如我们所知，在最为复杂的组织类型里，由最高权力机构发布的命令所决定的只是具体职责的