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为什么会出现工商银行擅自定价收费的问题？是因为交管部门“授予”了它独家发行牡丹交通卡这一特权。可为什么交管部门会有意无意地助长工商银行的垄断经营行为呢？是因为交管部门在进行行政委托时没有走正常的程序。换言之，交管局与工商银行所签订的那一份行政合同有失规范。
什么是行政合同？通俗地理解，就是行政机关为实现某种管理或发展经济的目的与另一方签订的合同。就我的官司而言，交管部门为实现对机动车驾驶员的规范化管理，与北京工行一道推出了牡丹交通卡业务，其与银行方面所签的合作协议就是一份地地道道的行政合同。虽然眼下我们看不见这一合同文本，在我与交管局的同志“谈判”时他们称连自己都没有见过这份合同，但相信谁也不能否认这份合同的存在。
行政管理专家、中国人民大学教授毛寿龙在分析牡丹交通卡服务的性质时指出，从理论上看有3种解释：政府授权，交管局将其部分职能授权给银行行使；政府业务外包，交管局将某项业务以外包的方式交由银行办理；政府购买，政府花钱购买银行的服务，让银行代替政府为司机提供某种服务。
可不可以把交管部门委托北京工行发行牡丹交通卡的行为理解为政府授权呢？当然可以，因为收缴罚款本身就是行政处罚整个过程中的一个环节，工行也是在代替政府职能部门行使职权。业务外包讲得通吗？似乎也行。发卡、收罚款本身也是交管部门自身的一项业务，现在交管部门自己不做这一业务了，找一个合作伙伴来做，这也是法律允许的。《行政处罚法》就规定了“收支两条线”的要求，因行政违章违法行为而被处罚，罚款必须缴到行政部门指定的银行。
但我的看法更倾向于第三种：这是一种政府采购行为。
为什么这么说？因为交管部门需要的，是工行银行提供的服务：替自己采购、制作、发行牡丹交通卡，替自己代收司机的违章罚款，这是显而易见的。至于在这一合同履行过程中委托方向被委托方支付了多少报酬，目前极少有人知晓。交管部门购买的是银行提供的服务。
既然是行政合同，合同中就应该有诸多约定，既包括提供一系列牡丹交通卡服务的内容，也应该包括双方的违约责任。这一行政委托行为必须规范。具体来说，如果北京工行在发行牡丹交通卡的过程中有什么地方违约，或者说有违反国家法律法规的规定，委托方应该介入调查并要求其改正，等等。
就行政合同而言，考虑受委托方的利益是应该的，但更不应该忘记的是公共利益，甚至可以说，公共义务的实现才是最主要的问题。行政合同的受托方具有自治本性，可以根据当事人的意志自由处分，但是，对公益事项的处理就必须经过能反映公众意志的公共程序来处理。
牡丹交通卡的发行作为一种行政委托行为，它经过了反映公众意志的公共程序了吗？这需要具体分析。具体问题具体分析，这是马克思主义活的灵魂。
既然可以把交管部门委托北京工行发行牡丹交通卡的行为视作政府采购，那么，这一工作符合《政府采购法》的有关规定吗？2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》，其中对政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、监督检查和法律责任等方面都作了明确的规定。2004年9月11日，财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》开始实施。
我认为，交管部门委托工商银行发行牡丹交通卡，应该遵循《政府采购法》及上述招投标管理办法。但是，牡丹交通卡是1999年推出的，上述法律法规当时都没有出台，显然谈不上受其约束的问题。不过，从上述法律法规实施之日起，与之相悖的做法就必须改正，正如《集成电路卡应用和收费管理办法》从2001年9月28日开始施行一样，工行的收费补卡办法就应该修改，并报价格主管部门核准。
所以说，交管部门在选择代收罚款的银行时，应该采取招投标的办法来确定。《行政处罚法》只规定了行政机关指定银行收受罚款，却没有规定如何指定哪一家银行。既然代收业务是能够给银行带来利润的业务，行政机关在指定银行时就应该采用公开、公正的方法来确定。正常说来，可以向所有的商业银行开放。如果指定一家商业银行，就应当通过公开招标的方法来确定哪一家银行来承办。IC卡的成本、补卡的费用等都应该在招标投标文件中明确，才能不失公正。
还可以换一个角度来看问题。交管部门许可北京工行来发行牡丹交通卡，这一业务亦可理解为特许经营项目。银行想拿到特许经营权，它应该在服务质量方面做出承诺，甚至还需要付出一定的特许经营费。特许经营权该如何正确使用？显然不能任由特许经营被许可人使用，它必须受到监督。公用事业的特许经营权属于政府，经营者因授权而经营，其本身无权处置该项权利。在本案中，交管局理应承担起监督管理的职责，不能让工行在补卡收费问题上随意决定，否则就是失职。
第五部分：公益诉讼难何时成利剑行政性委托必须走正轨（2）
2005年2月，由深圳市政府组织起草的《深圳市公用事业特许经营条例（草案）》首次提请市人大常委会审议。条例第十四条明确规定：“特许经营者不得以转让、出租、质押等方式处分特许经营权。”为防止公用事业特许经营者任意提价损害公众利益，政府仍保留对公用事业的定价和调价权。条例专章规定了公用事业的价格构成、定调价程序和相应的监管机制。同时，条例还赋予公众通过消费者组织、公用事业公众监督委员会等公众监督机构监督特许经营者的权利。特许经营权的授予主要有行政许可和行政合同两种模式，条例采用了行政许可模式。在行政许可模式下，为实现特许经营权公平、公正授予，条例规定了招标、招募两种主要授予方式。
上述相关要求虽然出自深圳，但我认为，这一规定却是适用于所有地方行政机关的。如此看来，在牡丹交通卡发行的问题上，交管部门在程序上做得很不到位。由于没有进行招投标，指定工商银行一家开展这一业务，所以埋下了诉讼的种子。
人们知道，程序公正是实体公正的前提，有了程序公正，实体公正规定的权利才能落到实处。
目前，我国行政法律体系框架初步搭建，先后制定了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》和《行政许可法》，行政执法领域“无法可依”的状况已经基本改变，但迄今为止仍然欠缺一部带有行政基本法性质的行政程序法。
“没有公正的程序，就没有公正的执法。”行政法专家应松年教授曾这样说。他指出，当前绝大部分行政违法都与缺乏程序保障有关。
实际上，行政委托不规范甚至违法的事情到处存在，不签行政合同或合同形同虚设的事情比比皆是，牡丹交通卡反映出来的情况只是冰山一角。
2004年，北京航空航天大学的招生人员在广西私自向高考考生收取高额入学费用一事就是一例，这一事件经过媒体的广泛报道早已是人所共知。而层出不穷的高校招生丑闻正反映出行政合同制度上的缺失。
我们可以来具体分析一下：公立高校的办学自主权是国家行政机关授予的，或者说是一种政府业务外包，但如何行使这些自主权，例如办学收费的权利，却极少有授予方与被授予方通过签订行政合同的方式来确定，甚至直到今日很多公立高等学校连办学章程都没有。这样一来，在办学自主权行使的问题上，多数情况下是学校领导班子办公会议一事一议，或者是上级机关发文件决定，不透明且没有可预见性，更没有对不良后果的责任归属规定。例如在学校收费标准和费用的使用上就严重缺乏公开程序和规则。一旦上级调查下来，常常是直接责任人说不清楚，而办学自主权授予机关和自主权行使单位的责任却难以受到追究，在“北航风波”中是这样，在我的官司中同样如此。直到5月上旬本书杀青之际，仍未听说工行的补卡收费行为将被有关部门如何处罚的消息，当然更不要说对委托单位北京市交管局的相关�