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但这一改革，并没有得到国民政府的法律认可。国民政府在1941年公布的《乡镇组织暂行条例》中规定，乡镇设乡镇公所，置乡镇长1人，受县政府之监督指挥，办理本乡镇自治事项，及执行县政府委办事项，置副乡镇长1至2人襄助之。乡镇长、副乡镇长由乡镇民代表会选举产生，任期二年，连选连任。乡镇长、副乡镇长由乡镇民代表会选出后呈报县政府，汇报省政府备案。选举乡镇长、副乡镇长时，由县长或其代表莅场监督。乡公所设民政、警察、经济和文化4股，各股由股长1人、干事若干人组成。经费不充裕的乡，可酌量裁并或仅设专职干事。定期召开乡务委员会议，乡长主持，各股股长、干事出席，有关人员可列席，研究决定乡内事务84。从这些规定可以看出，国民政府对衡山县在进行乡村实验时采取的乡镇行政体制是持否定态度的。按照这个条例规定，乡镇长不仅必须由乡镇民代表会选举，县政府只能“委托”其办理有关事项，而不能直接指派。然而，当时的国民党中央并不认为《乡镇组织暂行条例》规定的乡镇组织是真正的“乡镇自治”组织。如国民党九中全会议案研究委员会在1941年10月关于《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》中就认为“确定以乡镇为自治之基层组织，为执行政令之最小单位，保甲为组成乡镇之细胞，保长甲长负协助乡镇长推行政令之责，乡镇公所为执行政令之最后机关，而非承转机关，一切政令到达乡镇公所后，即须迅速执行，不得将执行责任诿卸于保甲。”“一切组织，如合作社、国民兵团、中心学校等，均以乡镇为最小单位，乡镇以下者，即以系乡镇组织之支部。”85在这里，乡镇与县政府的关系就不是国家行政机关与“自治团体”的关系了，完全是上下级行政隶属关系。而且由于《乡镇组织暂行条例》在乡镇长、副乡镇长的任职条件上也规定得十分严格，它要求担任乡镇长、副乡镇长必须符合下列条件之一：经过自治训练及格者；普通考试及格者；曾任委任职以上者；师范学校或初级中学以上学校毕业者；曾办地方公益事业著有成绩者。这样给各地在进行乡镇选举上增加了许多困难。而且在事实上，直至1949年解放，衡山县各地基本上没有进行过乡镇长选举，县长均以各种理由继续委任各地乡镇长。据衡阳专署兼保安司令部有关档案记载，1949年7月1日衡山县县长向湖南省第二区行政督察专员兼保安司令就果山乡（现白果镇）乡长改根一事呈文称：“本应遵守督导各镇乡民代表会依法选，惟时值非常，各镇乡情形又极复杂，然而选举不但有需时日，而且有碍政令推行，加以奉令等借军粮急如救火，则不容缓，用事制宜经遴派。”也就是说，在当时的情况下，各地基本上不具备乡镇长的选举的条件，乡镇长还只能由县政府指派。而且，随着国家职能的扩大，乡镇长在职权上也大大超越“地方自治”时期，这时各官僚化的乡镇长实行的是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”的“四位一体制”，其具体表现为：由乡镇长兼任中心学校校长、自卫大队队长、合作社联合社主任，这样极大地强化了县级政权的施政能力，使衡山县在教育、卫生和农业技术推广等方面均有较大的发展。在教育方面，1936年8月，县政府考选小学教员600人，地方自治人员70人，并借县立中学进行短期训练。县政府发布文告，限令儿童入学，调整小学班级，设法改善办学设备。次年，制定《实施义务教育暂行办法》，选派教师100名，办41所小学作为示范。1938年，将原有公立小学及短期小学改为乡（镇）、保国民学校，全县在校小学生3。34万人，为1936年前1。46倍，从民众夜校毕业的学员累计达7万多人。1939年，完成了一保一所国民学校的设置。在卫生事业，1936年9月建立城区卫生院，次年3月，建立了湖南省最早的14个县卫生院之一，定为甲级院，后来还在白果等乡镇设立卫生所86。在推广农业新技术方面，1936年建立衡山农事试验场，在县城对河火车站侧谭家湾设农事试验场，租用农田132。5亩。从“湘米改进会”引进“帽子头”水稻良种，推广103亩，还引进了棉、果木良种在衡山各地推广。
当然，并不是说，这种政教合一高度集权的乡镇行政化体制不存在问题，事实上，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’”87。
第二，保甲体制发生变化，国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向。
（1）“保长”的“委派制”。
在乡村建设时期，随着国家行政权力的下沉，乡镇行政官僚化也影响到了“保”这一层面，由于当时的“保长”也必须兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职，要求“保长”必须符合如下条件之一：师范学校，或初级中学毕业，或有同等之学力者；曾任公务人员，或在教育文化机关服务一年以上，著有成绩者；曾经训练及格者；曾办地方公益事务者。而原来的“保长”基本上不能满足这些条件。各乡镇长为了推行新政，只得重新任命“保长”。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同，要考虑到人员的“属地原则”，基本上都是本地或附近符合条件者，很少有外来者充任的。而且，开始建立“保办事处”。1941年衡山县扩充乡镇公所组织，全县设28个乡（镇），按人口、经济、文化、交通状况及所辖保甲多寡，定甲等乡（镇）14个，乙等乡（镇）10个，丙等乡4个。乡（镇）公所设乡（镇）长1人，副（镇）长1至2人，下设民政、财政、警卫、文化4股。其人员配备为甲等乡（镇）13人，乙、丙等乡（镇）10人。同时，保办公处也按上述标准分为甲、乙、丙三等，分别设保长、副保长各1名，干事2至4名。当时衡山全县保长、副保长、干事共达1700多人。岳村当时与涓水等村合为一保，除保长外还有副保长1人，干事3人。其中，保长和副保长均由乡政府委任，干事由保长呈报乡长备案。这样，保长虽然还是“本地人”，但大都由乡镇长采取委派任命方式产生，其职权和权威来源于国家行政权力特别是行政官僚化的乡镇长。
衡山的这种“保长”任命制；直延续到了1945年抗日战争结束。1946年，随着抗日战争的胜利，国民政府重提地方自治。因此，衡山等地开始将保甲长的委派制改为选举制。当年，衡山县将28个乡缩编为14乡、2镇，348保，3417甲，其中有80％在这一年召开了保民代表会议。根据当时法令规定，保民大会应由本保每户推出一人组织之，其职权主要有：决议本保保甲规约；决议本保与他保间的相互之公约；决议本保人工征募事项；决议保长交议及本保内公民5人以上提议事项；选举或罢免保长、副保长；选举或罢免乡镇民代表会代表；听取保办公处工作报告及向保办公处提出询问事项等等。我们从当年进行保长选举档案发现，这些选举基本上还是按照每户一代表的方式进行的。湘乡县志也称，1946年湘乡县乡镇保甲长由委派制改为选举制，“分别乡镇代表会和保民和户主会选举产生。但多数为地主豪绅及国民党、三青团骨干所把持。三十七年九月国民政府以正值‘戡乱’时期停止乡镇长民选”88。
（2）“保”由无供给改为半供给制。
白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称，“保甲长职务，责重事繁，暨无薪给又无地位，为公不能挂名受罚，往往有过无功，社会有志人士，都而不为，结果任保甲长者，类皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞责，成事不足，为害有余”。他们“藉口保甲经费，向民众暗中私行摊派，予取予求，人民负担之重，每超过赋税数百”。而“乡镇人员为推行一切基于，既责成其推行政令，又严禁向民众需索，自应给以最低生活及办公费用，以资养廉”。因此，决定每乡镇月六十余元，保十余元89。
当时衡山的情况较为复杂。衡山县1943年制定的《保办公处暂行组织规程》规定，保办公处设保长兼民政干事1人；副保长兼交际员1人；经济于事兼户籍1人；校长兼文化干事1人（无给职）；保队副兼情报组长1人（保内甲长兼情报员）；保丁1人；情报传达兵1人。其中，每月薪食是，保长，二石五；