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太元十二年正月谢玄自彭城南返会稽以后，原由谢玄统领的徐州，与兖、青二州又析为二镇。宿将朱序监兖青二州军事、二州刺史，自彭城退镇淮阴。朱序为桓温旧部，将家出身，当十余年前桓冲为徐州时曾暂驻兖州。朱序虽然资望甚深，但于北府没有多少历史关系。所以当他再度出刺兖、青时，谢氏旧将留驻淮南、淮北者未必服从他的节度指挥。观《晋书》卷八一《朱序传》序于此时表求运江州米帛以资军俸一事，可知朱序兖、青任内，军资还要仰赖上游桓氏老巢支援，不能在兖、青就地取给，也不能从扬州江南诸郡获得，其处境是困难的。朱序在兖、青未得久任，太元十三年四月徒刺雍州，戍洛阳，谯王司马恬遂出继兖、青之任。《晋书》卷三七《谯王恬传》：“恬既宗室勋望，有才用，孝武帝深仗之，以为都督兖、青、冀、幽、并、扬州之晋陵、徐州之南北郡军事，领镇北将军、兖青二州刺史”。谯王恬所督既包括晋陵在内，则其时兖、青二州治所已由前此之淮阴南迁京口。《谯王尚之传》直谓其父“活镇京口”；《太平广记》卷二七六引《异苑》谓恬在京口为都督，重修邓艾庙，均可证实此点。《元和郡县图志》卷二五亦作如是说。
至于徐州刺史之职，自谢玄离北府后即由执政司马道子兼领。因此之故，徐州刺史虽置文武，但府第当在建康。《元和郡县图志》卷二五在述及升平二年（358年）徐州刺史荀羡等北镇下邳而于京口有留局以后说：“后徐州寄理（治）建业（建康）”。徐州寄治建康，即是指司马道子兼领徐州时之事。
太元二十一年（396年）孝武帝死，安帝即位，司马道子始解徐州之任①，《通鉴》谓“以散骑常侍彭城刘该为徐州刺史，镇鄄城。”彭城刘该不见于今本《晋书》。《魏书》卷二六《长孙肥传》有刘该遣使诣肥请降记事，据《通鉴》时在隆安五年（401年）七月。《宋书》卷一《高祖纪》元兴三年（404年）：“北青州刺史刘该反”；同书卷五一《宗室长沙王道怜传》，谓义熙元年（405年）南彭城内史刘道怜追斩叛将刘该。刘该刺徐州时驻鄄城，刺北青州亦治荒外，其人前后居疆埸之任八九年之久而未得代，似亦习于征战而且还反复于南北之间的将家②。刘该刺徐州之前曾为散骑常侍，此官在晋世选望甚重，与侍中不异，其后职任闲散，用人渐轻③。东晋末年亦可用将门子弟居之，刘隗之孙刘波自北投南，为桓氏将，曾累迁而居此职，刘牢之子刘敬宣亦尝居此职。凡此种种迹象，说明刘该或为北府将而又早已投身建康，依靠司马道子。刘该为徐州刺史镇鄄城之后，据《司马道子传》，隆安元年（397年），道子以其卫将军府及“徐州文武”悉配其子司马元显。下年王恭死后谢琰出刺徐州，当是另行组织徐州刺史这一机构。而刘该由徐州刺史转北青州刺史，亦当在这个时候，因为不能有两个徐州刺史同时存在。
总绾北府诸将的徐州本治京口，自谢玄去职之后，先由司马道子在建康置局遥领，后入将家刘该之手而迁治于接近黄河的鄄城，不得回治京口。这是一方面的情况。另一方面，本来是侨寄江北、常以广陵为治的兖州，却入孝武帝深相委托的谯王恬之手，移镇京口。这样，就在东晋的要害之地，出现了罕见的州治互移现象。为什么会出现这种现象呢？我认为这是出于中枢控制北府诸将的需要。
淝水战后谢玄北伐，北府诸将多偕同北行，谢玄自领的徐州与兖州刺史，也均随军事需要移驻北方。其时北方各族混战正酣，江表无烽警之虞，朝局亦尚稳定，京口无需重兵驻守。后来谢玄南归，北伐活动暂时停顿，但留在北方的北府诸将并未立刻相偕南还。暂驻淮阴的宿将朱序，虽以其监青兖二州军事、二州刺史之职，有指挥北府诸将的权责与资望，但未必为北府诸将所接受，也未必符合朝廷的愿望。所以司马道子以执政地位兼领徐州刺史，必有对北府诸将遥领而羁魔之的目的，但实际上是徒有其名，鞭长莫及。后来刘该刺徐州镇鄄城，当是承司马道子的意旨，谋求实际控制久在荒裔的北府诸将。这当然是不会有成效的。刘该出为徐州刺史后，只有一两年即转为北青州刺史。
如前题所叙，太元政局，孝武帝与司马道子之间，既是主相相维以张司马氏的皇权，又是主相相争而各有树置。太元十三年（388年）四月，孝武帝委谯王司马恬以兖青二州刺史以代朱序。兖青二州刺史既然起不了实际控制远在北方的北府诸将的作用，所以改镇京口，徐图在京口重新配置力量，与建康呼应，以代替过去徐州刺史镇京口的作用。司马恬在京口，以子司马尚之为广陵相，父子隔江相望，企图牢固地控制下游，以为建康保障。
孝武帝既然先走一步，以亲信谯王恬据有京口，司马道子接着于十四年七月也走一步，以妃兄名士太原王忱出刺荆州镇江陵，取得了上游。然后孝武帝又乘司马恬死的机会再进一步，以皇后兄名士太原王恭为“都督兖、青、冀、幽、并、徐、〔扬〕州〔之〕晋陵诸军事、平北将军（案后来改号前将军）、兖青二州刺史、假节，镇京口”①。王恭与孝武帝关系之密切，远胜于谯王恬。至此，东晋政局又恢复了中枢实际执政者（这时是孝武帝本人）牢固控制京口，权臣（这时是司马道子）则据有上游以为分陕之势的格局。
孝武帝死，形势为之大变，主相矛盾不存在了，司马道子独揽朝权。据有京口的王恭徒有地望虚誉而无实力，无法对抗司马道子。所以他在筹划讨伐王国宝时，不得不以北府宿将刘牢之为府司马，引他还驻京口以为援助。据《晋书》卷七四《桓修传》，我们知道与刘牢之同还京口的北府将，还有晋陵人孙无终等，而刘裕就在孙无终军中为司马。这样，曾长期被置于边裔的北府将纷纷率部南返，或投京口，或投建康，得到在江左内争中发挥作用的机会，而京口由于有了还驻的北府兵，也恢复了对建康举足轻重的地位。
如前所述，为了至少在名义上统领在北方屯驻作战的北府诸军，先有司马道子在建康置局，兼领徐州刺史，后有刘该继为徐州刺史，出镇鄄城。隆安元年，刘牢之已引所部北府兵归于王恭麾下。王恭虽然只居究、青刺史而无徐州刺史之名，亦未受平北将军一类军号，但由于有刘牢之以府司马率北府兵相随，是名副其实的北府镇将。《王恭传》谓恭“自在北府”云云；又王恭起事前曾说刘牢之曰：“事克即以卿为北府。”这些情况，说明在京口为北府镇将的王恭，只有倚靠刘牢之的北府兵才能自存，才能具有镇慑作用；而刘牢之的北府兵南归后还须依附士族，仍然是一支为门阀政治所用的军队，还不具有对士族的独立性。
北府兵摆脱士族控制而成为一支独立的力量，是王恭兵败以后的事。王恭败死后，驻在京口的都督军府与州刺史分离：王恭所遗以京口为治的兖青二州复改徐州，谢琰为刺史；王恭所遗都督兖、青、冀、幽、并、徐、扬州之晋陵诸军事职则由刘牢之继任，亦在京口①。刺史不带都督，成为所谓“单车刺史”；而都督拥兵，北府之名专归都督所有。《晋书》卷一○○《孙恩传》谓谢琰以徐州刺史南讨孙恩，加督会稽五郡军事，遂“率徐州文武戍海浦”；而同书卷八四《刘牢之传》则谓刘牢之奉朝廷命讨桓玄，“率北府文武屯冽洲”。这里，谢琰的“徐州文武”指刺史所部，刘牢之的“北府文武”指军府所部，两者是区别得很清楚的①。
刘牢之由王恭府司马上升为都督数州诸军事，这是北府兵由士族工具的地位转变为独立力量的开始，也是东晋门阀政治演变的一大关键。原来，刘牢之在王恭军府时，王恭虽然只有仰仗这支武力的支撑才能存在，然而他出于门阀士族的偏执，对刘牢之以行阵武将相遇，礼之甚薄。刘牢之也自负才能，深怀耻恨。可是另一方面，王恭为了得刘牢之死力，又不得不屈尊与之拜为兄弟，甚至还在自己生死攸关的时刻，向刘牢之许下“事克即以卿为北府”的诺言。同时，司马元显派遣时为庐江太守的另一北府将高素向刘牢之策反，其诺言也是：“事成，当即其（案指王恭）位号”。交战双方都对刘牢之以北府相许，后来果然成为事实，说明时势如此，非刘牢之不能统率北府兵，非刘牢之不能发挥北府兵的�