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遭到破坏。然而，，个具有适当代表性的平民院在整个战争期
间仍会继续发挥平时的传统，只把战时的变化看作一个插曲。
邱吉尔先生对我们的自由议会的赞扬无疑是夸张的，只要他
控制着600 多个表决权；但是，他的任职仅仅是因为他被容许，
他所拥有的那些票数。的确，投邱吉尔的反对票也沐：必是必
要的。在1940 年5 月，张伯伦先生拥有多数票，在关键性的
分组表决时获胜了，但辩论却使他失败r 。平民院能够改拉政
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府：但实际上更为重要的则是它还可以保护个人，它决非是一
个收集橡皮图章的地方。
紧急状态权力和法治
本朽第二版序言讲过： “在过去的六七十年问，由干集体
主义思想的影响，英国宪法的确发生了深刻的变化”。集体主
义的内涵是个程度的问题。需要实行“总体战”的集体主义
国家是无法与本书所叙述的高度个人主义国家相类比的。
1940 年的（紧急状态权力（防御）法》规定，193 年颁布的《紧
急状态权力（防展豹法》所赋予的权力得包括通过枢密院令的
形式制定下述防御条例的权力：公民必须把他们自身、他们的
服务以及他们的财产置干英王陛下的支配之下，只要陛下认
为此种支配对于保证公共安全、进行王国防御、维持公共秩
序，或有效地从事战争。或维持社会生活所必需的供应或服务
来说是必要的和合适的。这项法令从整体上扩大1939 年《紧
急状态权力防御法）的授权范围。该法令的制定，与其说是为
了抵抗已占领了除不列颠岛和伊比利亚半岛之外整个西欧的
侵略者，毋宁说是为了获取更多权力的一种手段。该法令把
邱吉尔先生曾经许诺的英国对战争要奉出“血、泪、汗”的
贡献变成了一个法律文件。不过，它也提供了叙述战争时期
英国法律和宪法史话所依据的现成的正式资料。
根据两部《紧急状态权力（防御）法》，国家不仅为军队，
而且还为民防和工业生产，征用了男女劳上。虽然从未如此
广泛地征集了财产，但政府还是垄断了粮食及原材料贸易。
大多数工矿企业要凭许可证经营，而且不论什么工商业计划，
只要与战争政策不符，就会受到管制。这种“生产资料、分
配和交换的国有化”，必然要求广泛增设行政机关，并极大量
地增加行政法规。行政机关的增设主要是在原有政府体制的
框架内进行的；战争爆发后，一批新的政府部门像雨后春笋般
地涌现出来，其中一些部门随着战争的进展改变了它们的任
命方式和职能；然而，关键的问题是如何保证协调这些部门的
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关系，由于三军需要人力、土地和物资，这个问题显得日益
尖锐。但是，宪法的基本原则仍然没有改变。每一个职能部
门都由受大臣们控制的政府雇员进行管理（这些大臣对平民
院负责），或者由受地方机构控制的雇员进行管理。那种在和
平时期把行政事务置于“独立法定机构”控制之下的传统实
际＇业已中断。
两项具有实质重要性的变化是设立地区行政专员和缩小
内阁规模。英国宪法的惯例性质藉此显示出来，因为在这两
种情况下，只需要作一些附带性的立法。1939 年的《地区行
政专员法》仅批准支付此项职务的薪金，并未指出专员应由
准担任以及具有何种职能。专员的权力取决于政府各部根据
防御条例以及其他法律委任他们的职能范囿。他们主要承担
了有关协调民防事务的职能。他们的真实重要性只有在遇有
人侵的时候才能体现出来。整个不列颠岛被分成了一守多防
御区，根据一项防御条例，“为了对付或阻_I｝‘_敌人任何现实
的或可能的进攻，或者为了保护人身和财产免遭任何此类进
攻所造成的损害”，地区行政专员有权发布命令或指示。这项
条例涉及范围广泛，甚至包括了空袭的情况；但其真正价值只
有在人侵业已发生以及与中央政府联系困难之时才能体现出
来。在这种情况下，整个现行体制当然会发生实质性的变化。
不过，可以说，一直到我写作本书时为止，英国的战时宪法
与平时宪法在所有的关键性问题上都是相同的。
内阁规模缩小的重要性相对就要小一些。战时内阁的构
成经常变化，其原则从来都不是固定不变的。邱吉尔先生就
职后，作为国防大臣，代理了三个军事部门的职务。至于其
他部门的工作，他有时代理，有时不予代理。然而，战时内
阁对每一个部的每一个行为所负的责f，’。。仍未削弱，大臣本
人对平民院所负的责任也没有改变。因此，。。行政权总的控制
基本上与战前一样。所发生的变化是这些权力酌范围。当然，
这一点本身就极其重要，因为本书力图阐明的教讥之一〔与
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戴雪所阐明的观点相反）就是：与其说个人自由权是二个法律
救济办法的问题，倒不如说是政府权力的问题。公民可获致
的救济办法一没有受到任何限制；公民自由权受到限制，是因
为政府权力的加强。不需因战时立法而对本书涉及法院和宪
法的第七章内容作出任何修改。法院仍然是独立的，它们仍
然适用正常的程序，也仍然拥有各种司法控制的方式方法。
发生变化的一直是政府的权力。政府的权力越大，对公民自
由权的限制就越大，司法救济能够起作用的范围就越小。因
此，战时的读者比平讨的读者更容易接受这种观点：在战时，
司法救济办法乃是无关宏旨的问题，描述权力比描述救济办
法更加关涉宪法的主题。
对战时政府的权力做‘番描述，是不大可能的。。根据《紧
急状态权力（防御）法），在很大程度h，议会的立法权力已为英
王政府的立法权力所取代。事实上，议会只能在下列三种情
况下立法：不可能在该法授权条款的范围内，进行严格的立法；
欲使立法在非常时期后仍叮适用；对各种资金进行表决。有关
资金的表决上要采取信任投票的形式，既不需要详细的预算，
亦无需日后的核算。在非常时期，英王政府的立法权力乃至
可以废止议会法令，防御条例汇编公布的项目就表明了这一
权力行使的实际程度：当然，这种广泛的立法权与戴雪所阐述
的英国宪法原则是相抵触的。但是，宪法学家所关心的乃是
日前实际的英国宪法原则，在战争持续期间存在的宪法是这
样一种宪法：议会是议事机构，而非立法机构。
当英王政府制定法律时，它赋予大臣和其他政府机构自
由裁量权，至少同议会所习惯赋予的那样广泛。防御条例充
斥自由裁量性质的“可以，而很少采用强制性的“必须”，除
非条例为公民设定义务。刑事罪往往是根据诸如“由因务大
臣或国务大臣的代表批准”的例外情况或者“依照国务大臣
的命令制定的豁免条款”而设定的。“如果国务大臣认为有必
要或合适”这一套用语频频出现。贵族院在利弗西奇诉安德
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森一案中，甚至裁定： “如果国务大臣有合理的理由相信”这
一语句，其含义是“如果国务大臣认为他有合理的理由相信。”
有关该判决的研究所费笔墨甚多，但对防御条例的一项考察
表明：该判决并不具有重要意义。‘般说来，实施战时各项权力
并不需要“合理的理由”。议会的辩论表明：议会两院都承一认
不经审讯即行监禁的权力的必要性、只是在限制的程度上存
在分歧。议会确信：自由裁量不加限制可能导致产生许多其他
权力，但不经审讯即行监禁的权力在其性质_上很可能导致被
滥用，因此应该予以某种限制。个人自由权如此珍贵�