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这样一来，我们又看到一件事情，政府支出结构的调整，事实上要牵扯到政府职能范围的调整。认识一旦提升到这样一个层次，人们已经不再满足于过去那样一种零敲碎打形的、局部性的财政收入和财政支出两个意义的调整。而是把它的改革推进到更高一个层次，那就是对整个的政府收入、整个的政府支出制度进行整体性的变革。也就是在这样一种背景条件下，1998年底的“全国财政工作会议”，正式提出了中国要建立公共财政基本框架这样一个目标。也可以讲就是从那个时候开始，中国的财政改革与发展，明确地把目标定位在公共财政建设这样一个目标上，一旦我们越来越多地使用公共财政，而不再使用或很少使用“财政”或“国家财政”这个名称的时候，大家就要有问题了，这期间究竟有哪些变化？我们讲用公共财政来替代过去那样一种简单的财政的称谓并非仅仅是定位，而有着实实在在的变化。
比如过去我们在计划经济体制条件下，经常使用的财政一词，事实上用一句简单的话语来讲，那是定位在国有制财政，或全民所有制财政这个意义上。我只想举三个方面的例子：第一计划经济体制条件下的财政收入结构；1978年如果以那一年的全国财政收入作为100％的话，那么大家有机会可以查查当时的文献，来自于国有制经济单位的缴款份额达到了86。8％，也就是说在全部的财政收入当中有86。8％的钱是从国有制经济单位那里获得的。如果在此基础上加上来自于城市大集体，也就是我们所称的准国营经济单位的缴款，这个比重就会提升到将近95％。所以，我们用现在的眼光来形容当时的财政收入结构，可以把它称作“取自家之财”。
再看我们的财政支出结构，同样是1978年，那一年如果以全国的财政支出结构作为100％，那么来自财政投向基本支出项目下的支出份额就达到40。4％。基本建设支出表明什么呢？大家都知道，由财政、由政府拿钱搞的基本建设，肯定是要形成国有资产的。也就是说，它肯定是注入到国有制经济单位领域。在此基础上，我们再加上政府投向于国有制经济单位的增拨流动资金支出、挖潜改造资金支出、科技三项费用，以及为国有企业拨付的诸如幼儿园、托儿所、子弟学校、社会福利设施等等方面的支出。那么可以这样讲，在当时的背景条件下，政府投向于国有制经济单位的钱，大体要占到整个财政支出规模的90％以上。那么在那个时期，政府是不是也向国有制经济单位之外拨付些钱呢？是有的，也拨付的，但是且不说它的额度非常之小，就连它的名称也体现着国有制财政的这样一个特殊的特征。
比如那时候政府也向农业、农村、农民那里拨付一些款项，但是一旦沾上“农”字，一旦财政把钱往“农”字方面去拨付的时候，大家想一想，我们是用什么样的一个名称来涵盖它的意义呢？叫“支援农业支出”，什么叫支援？意思是什么呢？这不是我份内的事情，这是我支援你所干的一些事情。因此，如果同样用现代的眼光来衡量、来描述当时的财政支出结构，我们可以这样描述，那是“办自家之事”。所以当时的财政收入结构和财政支出结构，我们今天是这样描述的，叫做“取自家之财，来办自家之事”。
我们还可以看一看当时的财政税收政策的取向。很多人都研究过中国公共政策的发展史。但是你如果只是关注或者你如果更多地关注计划经济体制年代的我们的公共政策的取向的时候，特别是我们的财政税收政策取向的时候，那么那个时候老师也会告诉你，叫什么？叫“区别对待”。什么“叫区别对待”？表现在税收上，那就是私营企业的税负要重于集体企业，集体企业的税负要重于国有企业。那是一种典型的按照所有制性质的不同，而制定的税收政策。如果你想考察一下当时政府的财政支出政策取向，那么前面也已经告诉你，政府财政的钱大量的是用于国有制经济单位的拨款，政府财政事实上已经被赋于了一种培育发展国有制经济，消灭以至铲除私有制经济这样一种特殊的历史使命。
考察完当时中国的财政收支结构之后，我们再来看一看改革以来我们正在构建中的所谓的公共财政的这样一种收支结构以及它的政策取向。我们还是可以用数字来说明。先看我们目前的财政收入结构，2001年，你可以看到如果同样以整个的财政收入作为100％的话，那么你去观察整个的财政收入结构，你也可以观察某一个省份的财政收入结构，甚至某一个很小的地区财政的收入结构。尽管可能全国的情况有些差异，但总的格局是来自于国有制经济单位的缴款和来自于非国有制经济单位的缴款，已经达到了两分天下的格局。而且事实上从1998年开始，我们已经正式对外宣布，就整体而言，中国政府的收入格局是国有制经济单位和非国有制经济单位两分天下。从1998年以后的这四、五年间，中国的非国有制经济发展的势头非常迅猛，伴随着这一迅猛的势头，中国非国有制经济给予中国政府收入的贡献度也在提高。所以，如果仍然用过去的语言、过去的术语来描述现实的中国政府的收入格局，我们说目前已经不再是“取自家之财”，而是“取众人之财”了。
再看我们的支出结构，2001年在中央一级的财政支出结构当中你会看到政府用于基本建设的支出也就是投向于基本建设支出领域支出不足15％。如果在资金上剔除掉政府为了执行所谓机制财政政策，而以国债的发行收入搞的那些基础设施和一些公共设施，那么真正的本来意义上的基本建设支出，已经不足8％。由40。4％一路下滑到不足8％，这表明什么呢？这表明政府投向于国有制经济单位的款项，在大幅度地下降。那么在这个过程当中，伴随着政府对国有制经济单位拨款数额的减少，结构性的变化，哪些支出项目增加了呢？我们可以看一看我们身边的学校，我们可以说科教文卫事业方面的支出增长了，这些年它已占到了财政支出的20％；还可以看一看我们身边的父母、我们周围的人群，哪些支出增加了呢？社会福利方面的支出增长了、城市低保收入的支出、还有养老金的支出、什么抚恤性的支出等等，它已经占到我们财政收入的18％；还有哪些支出增长了呢？我们的国防支出在增长，我们行政事业单位在增长，我们的周边城市基础设施的建设支出在增长，我们的环境保护方面的支出在增长。一句话，政府用于公共事业领域的支出在增长。那么在今天这个时候，我们再来描述我们现在的财政支出结构的时候，恐怕已经不再能使用过去那样一种“办自家之事”而是要做一个替换，“办众人之事”，也就是说伴随着市场化的进程，伴随着公共财政的建设，我们在财政的收支结构上已经实现了由“取自家之财，办自家之事”，到“取众人之财，办众人之事”这样一个历史性的跨越。
还可以再看一看我们当前的财政税收政策取向，今天中国的公共政策已经不同于计划经济年代的公共政策。在计划经济年代，如果你说区别对待，恐怕没有人去反对你，但是当今天我在这个场合说我们仍然要执行“区别对待”政策，恐怕没有一个人会赞成你。我们现在执行的政策是什么呢？大家都知道，叫“国民待遇”，意思说什么呢？说不仅仅是给予外国人待遇，要按照给予中国人的待遇那样去进行，而且指的是只要是中国人，不管你是哪样一种身份、不管你属于哪样一种所有制性质，那么只要是中国人都要享受同等的待遇，这就说明我们今天的公共财政的格局，正在逐步地形成。好了，现在可以讲中国的财政已经由过去的传统意义的国家财政，在向公共财政的方向在转变，尽管在这个过程当中，还有很多的事项没有推出，还有很多的任务没有完成，但不管怎么样，我们已经踏上这样的一条道路。这条道路不能去小看它，它应当说对于中国的经济社会是一种革命性的变化，为了能够更充分地更清晰地认识中国的公共财政所具有的特殊意义，我们不妨分析得稍微细致一点，那就是我们可以从哪些方面来把握公共财政的基本点，也就是