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购买高级航空燃料的定货，并且正企图全部购买美国的航空
燃料，如果交付日本的定货，就会给美国军队造成半年以上
的石油供应不足。在这样的情况下，罗斯福才于７月２５日批
准财政部声明，宣布将对所有石油和废金属出口实行限制。次
日在答记者问时，他声明自己并未提出〃禁运〃，而只不过是
政府对出口商品的颁布许可证制度推广到包括某些废金属和
石油产品的项目而已。美国的历史学家指出，这一限制面较
窄的禁运使罗斯福十分满意，它既防止了国内石油和废金属
的供应不足，又满足了某些人提出的对日本采取有力行动的
要求，同时也表示他本人希望采取比较强硬的措施而又不会
冒战争风险。小欧文·Ｈ·安德森甚至认为，罗斯福从来没有
打算实行全面禁运，最后下达的指令才反映了他的真实意图。
翌日，日本内阁会议推出了《基本国策纲要》，其中指出
日本当前的国策是：〃建设以皇国为中心，以日满华为基干的
大东亚新秩序。〃这里的〃大东亚新秩序〃即〃大东亚共荣
圈〃，它包括远东和南洋一带的广大区域，这表明日本正式开
始了向南进体制的战略性转变。日本还威逼英国从上海撤军，
逼迫荷兰讨论日本在荷属东印度的经济要求，迫使法国承认
日本在印度支那的绝对权益。罗斯福在这样的挑战面前仍坚
持认为，只有保持像以往那样自行克制，才能避免日本因逼
得太紧而作出剧烈的行动，因为此时不列颠空战的后果很严
重，而美英对控制大西洋尚没有把握。罗斯福甚至担心若一
点儿石油也不卖给日本，那么日本可能去荷属东印度抢夺石
油。于是，日本仍然在７月２６日后能够从美国买到中级辛烷
汽油。而这种规格的汽油完全适用于日本的飞机。
促使罗斯福对自己的政策作出反思，并进而作出积极调
整的因素在不断地出现。９月１２日，格鲁大使给罗斯福发来
电函，格鲁把当前的日本描绘成鲜廉寡耻、掠夺成性的国家，
他反对进一步安抚日本或试图仅仅以表示异议的方法维护美
国的利益。９月２７日，日、德、意三国同盟条约在柏林签订。
它规定〃德意承认并尊重日本在大东亚建设新秩序的领导
权〃，〃缔约国中任何一国受到目前不在欧洲战争或中日冲突
中的一国攻击时，应以一切政治、经济和军事手段相互援助。〃
它还声明条约并不影响缔约各国与苏联现有重大政治关系。
该条约的目的显然是主要针对美国的，它在于防止美国同英
国联合抗击柏林或直接在远东抗击日本。对日本而言，它也
是一项确保德国支持它向南扩张，并帮助它在北方解决同苏
联分歧的方法。这时，英国已对日本南进体制的进一步确立
作出了积极反应，伦敦宣布将于１０月１７日重新开放滇缅公
路，丘吉尔要求罗斯福派遣一支越大越好的舰队到新加坡，以
阻止日本作出强烈的反应。
罗斯福决定以积极的姿态抗拒日本。他在１０月１２日的
演说中宣称：〃欧洲和亚洲独裁国家的结合，绝不会使我们在
为自身生存和民主事业而昂首前进的道路上止步不前，绝不
会停止我们对正为遏制它们而战斗的几乎是最后的自由民族
的帮助，它们正在远离我们国门的地方抵抗侵略者。……美
国人民、所有美洲国家的人民都反对绥靖主义。〃３周后，罗
斯福竞选连任取得胜利，大大减轻了他采取强硬行动的顾忌。
日、意、德三国同盟订立后，蒋介石意识到，中国战场
在全球冲突中的战略价值提高了。而且太平洋战争一旦爆发，
〃英美专恃海空军以谋远东，对日胜利实感不足〃，必须依靠
中国提供〃大量陆军之协助，始克有济〃。因此，他加紧与日
本进行秘密谈判，制造中国将改变外交方向的气氛，以此要
挟英美扩大对华援助，把中国的抗战作为与英美讨价还价的
筹码。日本此时加紧诱降以稳住中国战场，以便没有多大拖
累地南进。日本还准备在近期内正式承认汪伪政权。约翰逊
大使立即向华盛顿示警，称除非给予蒋介石新的财政和政治
援助以示支持，否则重庆政权将迅速垮台。蒋介石此前已放
出风来，说如果英美不愿与中国认真合作，中国将重新考虑
〃自己的地位〃，以〃决定适应此新局面之未来政策〃。
这一招立竿见影，基于总体战略考虑的〃罗斯总统本人
表现了主动精神，催促他的下属迅速采取行动〃。他让摩根索
在２４小时内付给中国５０００万美元贷款。次日，即１１月３０
日，日本正式承认汪伪政权，罗斯福当即宣布贷款１亿美元
给中国政府，并决定购买６０００万美元的中国黑钨、锑和锡。
不久，又从英国订货单上调拨１００架驱逐机给中国，用来保
卫滇缅公路。罗斯福在８个月后的声明中指出，〃美国对华财
政援助，自然在中国受到热情的欢迎。此项宣布极其有助于
提高中国国币信用和支撑起外汇价值。它也是加强不仅重庆
而且全中国各民主反轴心集团精神上和物质上应变能力的进
一步手段。但它只是本政府对于现在正英勇抵抗侵略国进攻
的爱国民主的中国人民提供援助所采取行动之一。〃罗斯福在
教育人民的〃炉边谈话〃中指出：〃在亚洲，中华民族进行的
另一场伟大防御战争则在拖住日本人。〃显然，罗斯福已意识
到美日矛盾只有通过战争才能最终予以解决。
１９４１年春，日本进攻东南亚。〃先欧后亚〃的战略使罗斯
福决定最大限度地拖住日本，推迟那必然要来到的战争日期，
为己方争取准备时间。这以后的对日绥靖政策已转变为服务
于这个目标的一种手段，与此前的相比已大异其趣，只是在
形式上还带有绥靖政策的意味。可能在这个过程中罗斯福有
些过虑，因为日本尚未完成偷袭珍珠港的各项准备工作，在
６月２２日以前还担心苏联，故也需要美国虚与委蛇以争取时
间。
罗斯福通过与日本马拉松式的毫无进展的谈判、有限地
在太平洋地区显示实力、依据租借法拓展或增加援外范围等
方式，以稳住日本，从而避免过早地卷入太平洋战争，因为
〃先欧后亚〃的战略使他时时在担心资源短缺，力量不够，而
不足以同希特勒作战。因此，罗斯福无意切断供给日本的全
部石油，“他认为放松套在日本脖子上的绞索再不时猛拽一下
可能更好一些〃。直到７月２４日，罗斯福还在对文职国防志
愿人员解释说，向日本出口石油是为了美英自身的利益，可
以使日本人不入侵荷属东印度，从而延缓南太平洋的战争。但
就在他说这些话的当天，日军开始进犯印支南部。罗斯福便
于次日下令冻结日本在美资产，实际上将在美的与日本权益
有关的全部金融、进出口贸易等交由美国政府管制。他在这
天的声明说，美国在远东地区的外交政策已竭尽全力了。
１９４１年７月２６日，美国陆军远东司令部成立，由菲律宾
军事顾问道格拉斯·麦克阿瑟将军出任司令官。在随后直到
珍珠港事变的几个月间，美国破译了２００多份日本外务省与
日驻美大使馆之间的密电，日本驻檀香山总领事馆所发出的
军事谍报，也几乎全被截听和破译。据此，美国政府已经确
知日本建立大东亚共荣圈并为此不惜与美一战的决心。此后
无聊而又被有意拖延的谈判，双方都在心照不宣地尽量争取
时间和主动，而日方更是施尽卑劣伎俩以达到麻痹对手的效
果。
通观１９３７年以来罗斯福远东政策的来龙去脉，不难发
现，既已选择走一条狭窄小道的罗斯福气实选择的余地或施
展的空间相当有限。一是他那双重目标及其性质规定了他的
活动范围、程度；二是〃先欧后亚〃的战略构想从整体上主
导着其远东外交的走势；三是直到珍珠港事变的前两天，民
意测验表明只有５１％的美国人认为美国在不久的将来会同
日本作战，没有〃任何迹象〃表明舆论已经走在罗斯福总统
的前面，〃也没有迹象表明多数人要求采取激烈的行动。〃四
是自１９３７年秋以来的经济危机使美国工商业长岂不景气，罗
斯福迟迟未对远东援用禁运条款，包含有在某种程度上刺激
美国经济的意味。另外，罗斯福制订远东政策需要详备而切
实的情报分析，而他的工作习惯或行事风格使他经常不愿依
靠正规的政府�