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当然这里也存在着种种危险,而这些危险在很大程度上来自于许多规划者所具有的这样一种欲求,即他们根本就不打算对他们所提出的方案的各种成本进行核算,然而这本来应当是一必要的程序。他们常常借口说,如果他们被要求根据市场价值进行补偿,那么他们就必须执行某些改进措施,而执行这种计划的成本太高,实无从落实。然而需要强调指出的是,如果情况真是如此,那就意味着他们提出的这项计划有问题,因此不应当加以执行。最令人怀疑的乃是下述一些论点,即城镇规划者用以证明其根据低于公平市场价值的标准征收土地的做法为正当的那类论点;坦率而言,那些论点通常所依据的乃是这样一种极为荒谬的理由,即他们据此能够降低其规划方案的社会成本(social costs)。这样一种规划方案,无异于是在说它将不考虑某些成本:规划者之所以能够使其规划看似有利可图,其原因乃是他们已将一些成本强加给了私人,实际上是置这些私人的利益于不顾。
支持城镇规划的论辩中,最有道理的实际上是这样一种论点,即为了实现某些目的,人们有必要创建大于个人所拥有的地产单位之通常规模的规划单位。规划的某些目标,可以通过分割地产权的权项来实现,其分割方式就是让优越权(superior right)的享有者进行某些决策,亦即让某个代表整个地区或地方的并拥有估算个人次级所有者(subowners)的利益及征缴费用的权力的市政公司进行某些决策。在房地产的开发中,房产开发者经常会对一些个别的小片土地的用途保有某种永久性控制权,我们可以说,这种做法至少对由当局实施此类控制的做法提供了另一种选择性方案。此外,这种论辩还有一个优点,即较大的规划单位只是众多的规划单位之一,从而它在执行其权力的过程中,必定会因与其他类似的单位间的竞争而受到制约。
当然,在某种程度上讲,即使是市政当局之间或者其他的政治附属部门之间的竞争,也会产生类似的制约性影响。然而,城镇规划者们的欲求并不止于此,他们还经常要求对区域范围甚或全国范围做城镇规划。的确,在规划中始终存在着一些只能由较大的单位加以考虑的因素。然而更为真确的是,由于统一规划区域的扩展,有关地方环境的特殊知识就势必不能得到充分有效的利用。全国范围的规划所意指的并不是竞争单位越来越大,而是指竞争将被彻底地根除。这当然不是一种可欲的解决办法。由于这个问题本身就极为复杂,因此就它所导致的种种实际困难而言,目前还很难找到一种尽如人意的解决办法。但是,既然任何其他方法都不能像市场那样,能使分散于个人的有关地产开发前景及其可能性的知识得到充分的利用,那么也就只有市场这种方法——主要通过向私人所有者提供激励因素和基本信息资料的方式起作用,并使私人所有者自由地使用某块特定的土地——可能会产生令人满意的结果。
此外,一些有组织的群体则坚持认为,前述的所有困难都可以通过采纳“单一税”计划(single…tax plan)而得到解决,这即是说,将全部土地的所有权都让渡给社会公有并且根据市场决定的租金额租赁给私人开发商。这种使土地社会化(socialization of land)的方案,从其逻辑来看,可能是所有的社会主义规划中最富吸引力且似最合理的方案。如果这种方案所依据的事实性假设(factual assumptions)是正确的,这即是说,如果它能够对土地所具有的“永久性和不可毁灭性”这种价值与土地因两类不同的改良投资措施(一为社会共同努力,另一为个别所有者的努力)而产生的价值做出明确的区分,那么人们就有极其充分的理由去支持采纳此种方案。然而,上文论及的几乎所有的困难,都出自于这样一个事实,即我们不可能对上述两种价值做出明确无误的区分。为了提供必要的范围以供私人开发土地之用,那种必需根据一固定的租金额所提供的租约,就必须是一种长期的租约(也必须是可以自由转让的租约),并使其同私有地产权无甚差异,否则私人开发商不敢着手开发此地产;这样,私人地产权方面的各种问题又会随之重新出现。尽管我们常常会希望事情都像单一税方案所假定的那么简单,但是通过认真的思考,我们却发现,这种方案对于我们所关注的问题不可能提供任何解决办法。
6.城镇规划者倾向于将整个经济都置于行政管制下的事例,已在《1947年英国城镇和乡村规划法》(The British Town and Country Planning Act of 1947)所规定的一系列严苛条款中得到了明证。尽管这些条款在几年之后就不得不被废除,但是它们在其他国家仍不乏颂扬者,甚至在美国还一直被作为一应予效仿的范例。这些条款所规定的严苛办法,无异于完全没收城市地产所有者因其土地用途发生重要变化而赚取的全部收益——而且收益也被界定为超出土地用途禁止变更时所具价值的一切增加值,尽管在土地用途不发生变化时,此土地可能毫无价值。然而,对这种没收所有开发收益权所采取的补偿措施,只是使有关地产所有者在供此土地开发之用的一笔款项中享有一股份。
构成此方案基础的乃是这样一种观点,即人们只能根据一种价格自由地买卖土地,而这种价格所依据的假设是任何一块特定的土地的当下用途都不得变更:变更该土地用途所获得的任何收益都要作为准许变更其用途的代价而交给规划当局,而固守该土地用途时其价值的下跌以及导致的一切亏损,却只由该土地所有者自己承担。在一块土地的当下用途已不再能带来任何回报的情况下,“开发费用”(development charges),一如所谓的征收费用,将因此而等同于该土地在新的用途中所能达致的全部价值。
为实施《1947年英国城镇和乡村规划法》所规定的那些条款而专门成立的机构,被赋予了对非农业用地之用途的一切变化的全面控制权,所以该机构事实上被赋予了决定英国土地用途在新工业或新商业开发方面的垄断权,还被赋予了运用此项权力对所有这类用地的开发进行有效控制的绝对权威。这种权力,就其性质而言,乃是一种不受规则限制的权力,而且享有这项权力的中央土地委员会(Central Land Board)从其成立一开始就明确指出,它不能自己制定一项它必须一贯遵循的加于自身的规则来限制自身。中央土地委员会在执行此项职责一开始所颁布的《实施细则》(Practice Notes),也以一种直言不讳的方式指出了这一点。这些细则明确规定,“由于特殊缘故,当正常规则不能适用时”,该机构可以保留不遵守其业已颁布的工作规则的权利,以及“随时变更其政策”的权利;它还明确指出,“如果某项一般性工作规则不适用于某一特殊情形”,则它有权将“该项规则视为可变更的规则”。
《1947年英国城镇和乡村规划法》的上述特点,在实践中渐渐被认为毫不可行,因而不得不于七年以后在未对任何土地之“开发价值国有化”作任何补偿之前就被废除,这当然不会令人感到惊讶。该项法律被废除以后,留存下来的情形是所有土地的开发须由规划当局批准,然而,规划当局认为,只有当这种开发不违背业已宣布的总体计划时,才可以获得批准。因此,个人所有者再次对如何更好地利用其土地发生了兴趣。只要上述实施《1947年英国城镇和乡村规划法》的整个实验过程,在事实上并不是人们普遍持有的观念的逻辑结果,那么我们就可以将其视为一荒谬的历史插曲,亦可视之为对考虑不善的立法蠢行的一次明证。显而易见,任何力图终止市场机制于土地交易领域中的作用并替之以中央指导的努力,都注定会导致某种类似于此的控制制度,亦即那种授予权力当局以完全控制一切开发的权力的制度。但是值得我们注意的是,英国此次注定流产的实验却并未引起人们广泛的关注,其原因比