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当年，政府将皇室经费和宫内省的经费分开，为皇室增加财产作了准备。从那以后的十多年里，这些臣子不断为天皇积聚物质财富，到
1886年，天皇的财产已经有了315多万公亩。此后，又把广大的国有山林原野划入皇室财产，到1890年皇室财产已经达到3亿6千万公亩。皇室在
1889年颁布宪法的时候，手中持有的股票已经达到974万日元。天皇和皇室已经成了日本最大的地主、资本家。1888年，政府把新建的皇城命名
为宫城，1889年，明治天皇搬进了政府为他特意建造的宫城。
早在岩仓使节团到欧洲考察的时候，木户孝允就开始构思日本的下一步国家体制建设。在第一期急速近代化的过程中，他首先关注到日本
的现代化可能只是“日本桥边的现代化”，仅仅移植了西方文明的皮相，而在农村和广大地区，这一进程还根本没有触及实质。就在他思考下
一步日本的改革时，西南战争爆发，他在忧虑之中逝世。
日本进入以伊藤博文为首的第二代领导人时代，第二次维新也从此开始。
2，制宪的步伐
明治天皇欣赏的伊藤博文上台后，首先面临的就是日益高涨的民权运动。自由民权运动作为一个争取民权的资产阶级运动，在明治维新一
开始就成为日本政治格局中的一种重要力量，它也是明治维新的必然结果。这个运动呼吁制定宪法，开设议会和国会，在７０年代和８０年代
这个漫长的历史时期里，成为制定宪法的一种外在动因。
一直以东方俾斯麦自许的伊藤博文自己清楚地意识到，制宪的历史重任落在他的肩上。
从明治维新一开始，就提出设立议会和国会，尊重“公论”的开明政治。明治初年，政府指示青木周藏制定宪法草案，以体现君民共治、
限制君权、约束官吏、提高人民地位的原则。１８７５年，天皇发布《建立立宪政体诏书》，设元老院专司立法，设大审院（最高法院）负责
司法，逐步建立国家立宪体制。
在野的前官僚也开始攻击现行政府，在１８７４年因为“征韩论”退出政府的板垣退助、后藤象二郎、江藤新平、副岛种臣等八人联合起
草《设立民选议院建议书》。他们打起设立民选议院和制定宪法的旗帜，在日本掀起了全国性的自由民权运动。１８８０年３月，成立了统一
组织“国会期成同盟”。日本各民权组织提出了２０多种日本国宪法草案。有的主张建立英国式的君主立宪制，有的主张以卢梭天赋人权为原
则，主权在民，限制君权。
以伊藤博文为首的政府面对的不仅是自由民权运动，也面对以天皇为首的宫廷派势力。岩仓具视曾经对伊藤博文面授机宜，其核心在于宪
法必须是一部钦定宪法，天皇总揽统治权，这是宫廷派的两大重要方针。为共同对付民权运动，维护天皇制，伊藤博文和宫廷派妥协。
但是在政府内部，伊藤博文和大隈重信产生了严重的分歧，以致发生了明治十四年（１８８１年）的政变。
在开设国会和制宪问题上，伊藤博文代表渐进派，大隈重信代表激进派。１８８０年，伊藤博文提出建议，先强化元老院，再召开国会，
确保制定出由天皇总揽统治权的钦定宪法。但是大隈重信虽然同意钦定宪法，但是他反对天皇总揽大权，采用英国政党内阁体制，由国会取得
多数席位的政党组阁，在２年后选举议员，第三年召开国会。伊藤看到他的建议书以后，表示不能接受。
正在这个时候，萨摩出身的北海道开拓使黑田清隆将政府财产以低廉价格出售给同乡——出身萨摩的政治商人五代友厚。当时三菱家族也
想垄断北海道海运权，与五代主持的关西商会展开激烈竞争。和三菱关系密切的大隈重信将这个消息捅给了报社，社会舆论一致抨击政府黑幕
，事态发展得越来越大。
伊藤博文在千住火车站向正在巡幸的明治天皇汇报了情况，天皇认为大隈重信是有野心的“韩信、彭越之辈”，决定并罢免了大隈重信，
宣布将召开国会的日期定为明治２３年。
伊藤博文独揽了制宪大权，开始一步步实现其渐进的制宪计划。
伊藤博文选择德国作为制定宪法的模范国。１８８２年，他来到德国，花了一年多时间学习德国的宪法制定经验。他向宪法权威学者格奈
斯特学习宪法，格奈斯特派助手毛斯每周三次为他讲解宪法。在维也纳大学，斯坦因教授为他讲解了英、法、德政体的沿革。
８月的一天，德国皇帝威廉一世接见了伊藤博文，他对伊藤说：“从日本天皇的利益出发，召开国会并不值得庆贺。”“即使迫不得已召
开国会，也不必在宪法中规定政府预算须经国会批准，伊藤先生应该设法解决万一国会不批准预算时的周全之策。”伊藤博文大有所悟，威廉
一世的观点直接影响到日本宪法的一些原则。
１８８４年，伊藤建议成立起草宪法的专门机构“制度调查局”，任命同样崇尚德国宪法的井上毅为起草人。这是一个分步骤、一步步落实君
主权力、限制政党权力的国家体制设计过程。为此，他先期实行了一系列的体制改革，以适应宪法的需要。
天皇的大权是体制的核心，在设计《宪法》之外，伊藤专门制定了皇位继承、皇族名分和皇室财产的《皇家典范》，皇家事务超然于宪法
、国务和议会之上。为制衡由政党组成的
众议院，他设计了主要由天皇任命、不经民选的贵族院，在权利上凌驾于众议院之上。同时在贵族院里强化维护皇权的屏障，发布《华族令》
，将维新以来的公卿、大名、神官，在朝的维新功臣，按照公、侯、伯、子、男的五等爵位，成为新华族。其中岩仓具视的儿子、长州和萨摩
的藩主被封为公爵，大久保和木户的儿子封为侯爵，长州的伊藤博文、井上馨、山县有朋，萨摩的黑田清隆、西乡从道、松方正义、大山岩等
被封为伯爵。
１８８５年，伊藤博文提出官制改革，他向太政大臣三条实美提出，在实行欧式立宪政治的时候，应该有一位总理大臣统领各省专任大臣
，执掌政务、制衡议会。在经过一系列的折冲以后，废除了维新以来实行的复古色彩强烈的太政官制度。
伊藤博文获得天皇的认可，出任日本历史上第一任内阁总理大臣。第一任内阁十名成员中，长州藩和萨摩藩各占了四名，这是是萨长藩阀
寡头政治的正规化过程。在以后的日本历史上，藩阀寡头占据了重要位置，萨长两藩的寡头保持了政治均势。伊藤博文四次出任内阁总理大臣
，总理大臣的位置也在这几位元老之间轮换。到明治末期，黑田清隆、伊藤博文、井上馨、山县有朋、西乡从道、松方正义、西园寺公望等被
封为元老，对日本政治产生了深远的影响。
就在伊藤博文制定日本宪法、改造政府的时候。山县有朋在军制和地方自治上开始了改革。
从８０年代开始，山县有朋开始在军队中改变原来的法式军制，全面实行德国式的军事制度。陆军的第二代人物桂太郎、川上操六、儿玉
源太郎、乃木希典以及德国军事顾问梅克尔成为军制改革的核心。这次改革将原来的镇台编制改为师团编制，以步兵、骑兵、炮兵、工兵、辎
重兵全部兵种组织师团。改组军制上层的高级司令机构，负责军政的陆军省和负责军令的参谋本部并列，和统管教育、人事的监军部共同组成
天皇最高陆军参议官，形成高级司令机构。修改了征兵令，制定陆军一年志愿兵的条例，改革了基层结构的兵役制度，对原来的免役条件加以
严格限制，彻底实行了全民皆兵和普遍服役制度。
军制改革在日本建立了进行近代战争的军事体制。
地方自治是制定宪法的前提。山县有朋首先实行全国的市、町、村改革，合并原来７万多个町村为１万３千多个。人口２．５万的町村变
成市，这样划分出３９个市。在町村制里设置二级选举法，拥有第一级财产资格的人可以选举市议会的会员的三分之一，郡制由町村议会选举
的议员和大地主组织起来。大地主可以占有郡议会议员的三分之一。这是一种在政府监督之下的处理国家行政和地方共同事